Принципы и нормы, регулирующие консульскую деятельность
К настоящему времени, государства – члены международного сообщества регулируют свою консульскую деятельность как в рамках многосторонних конвенций, так и в рамках двусторонних соглашений.
В этой связи мы, учитывая данную особенность регулирования консульской деятельности, анализируем именно эти две группы норм, так или иначе регулирующих официальную деятельность государств в международном общении.
Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. В марте – апреле 1963 г. в Вене состоялась конференция, в которой приняли участие 92 государства и которая ставила своей задачей на основе проекта Комиссии международного права ООН выработать универсальную конвенцию о консульских сношениях, регулирующую консульские отношения между всеми государствами, участвующими в международном общении.
В результате двухмесячной работы была сформулирована конвенция, состоящая из 79 статей и, по существу, затрагивающая все вопросы консульских отношений между государствами.
Стремясь содействовать развитию консульских связей, в целях поддержания дружественных отношений между государствами, независимо от их различия в государственном и общественном строе, на основе суверенного равенства государств, поддержания международного мира и безопасности, Советский Союз и другие социалистические государства приняли активное участие как в подготовительных работах, так и в работе самой конференции.
Хотя данная конвенция, на наш взгляд, и содержит ряд положений, которые не носят общепризнанного характера и в этой части делают ее отражением практики лишь некоторых государств, подавляющее большинство положений носят общепризнанный характер.
А ряд ее положений был сформулирован под влиянием опыта Советского Союза и других социалистических стран и представляет собой вклад социалистических государств в современное дипломатическое право.
Прежде всего мы отметим, что проект статей был составлен членом Комиссии международного права от Чехо-Словакии, крупным юристом Я. Жоуреком, который постарался учесть как практику социалистических стран, так и практику всех других государств. Поэтому данный проект мог быть взят за основу при выработке конвенции на конференции.
Конвенция состоит из преамбулы, ст. 1, посвященной определениям терминов, встречающихся в конвенции, в делях единообразного их понимания, и толкования, и четырех частей (глав).
Первая глава посвящена Общим положениям о консульских сношениях. Раздел I этой главы говорит об установлении и осуществлении консульских сношений, а раздел II о прекращении консульских функций.
В главе II сосредоточены положения о преимуществах, привилегиях и иммунитетах консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений.
Раздел первый главы посвящен преимуществам, привилегиям и иммунитетам консульских учреждений, раздел второй – преимуществам, привилегиям и иммунитетам штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений.
Глава III устанавливает режим для почетных консульских должностных лиц и консульских учреждений, возглавляемым такими должностными лицами.
В главе IV говорится об общих положениях, касающихся консульских агентов, не явля-щихся главами консульских учреждений, выполнения консульских функций дипломатическими представительствами, гражданами государства пребывания и лицами, постоянно проживающими в нем как работников консульского учреждения, вопросов недискриминации, соотношения данной конвенции и других международных соглашений.
В главе V зафиксированы заключительные положения.
Прежде всего надо отметить, что на Венской конференции 1963 г., по существу, столкнулись две линии, представленные, с одной стороны, Советским Союзом и другими миролюбивыми государствами, стремящимися создать максимум благоприятных условий для широкого развития консульских связей, стремящимися обеспечить эффективное осуществление консульских функций в целях поддержания развития мирных отношений между государствами, с другой стороны, Англией и США, стремящимися максимально ограничить возможности консульской деятельности, максимально сузить права и обязанности консула, создав ограниченный правовой режим.
На этой конференции западным державам удалось добиться принятия положений, ограничивающих универсальный характер конвенции, положений, которые, по существу, отбрасывают от участия в многосторонней конвенции ряд суверенных государств.
Так, ст. 74 конвенции говорит, что она открыта для подписания только для государств – членов ООН, или специализированных учреждений, или участников статута Международного суда, или государств, приглашенных Генеральной Ассамблеей ООН.
Советская делегация и делегации других социалистических стран на конференции в принципе выступили с протестом против подобной дискриминации, против этого дискриминационного положения, так как консульская деятельность государств не зависит ни от участия в международных организациях, ни от какого-либо приглашения, а является выражением суверенитета государств, принципа уважения права народов на самоопределение.
Государствам, выступающим за широкое развитие консульских связей и эффективное осуществление консульских функций, на Венской конференции удалось по аналогии с Венской конвенцией о дипломатических сношених включить в преамбулу положение, подтверждающее объективную реальность мирного сосуществования государств с разным социально-экономическим строем.
Преамбула прямо говорит, что заключение международной конвенции о консульских сношениях, привилегиях и иммунитете также будет способствовать развитию дружественных отношений между государствами независимо от различий в их государственном и общественном строе.
Преамбула особо подчеркивает, что привилегии и иммунитет предоставляются консульским должностным лицам и консульским учреждениям не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления этими учреждениями функций от имени их государства, т.е. кладет в основу консульской деятельности теорию функциональной необходимости.
Эти положения в основном повторяют положения Венской конвенции о дипломатических сношениях, подымают уровень консульской деятельности, дополняют ее политическим представительным характером, отражая практику Советского Союза и других социалистических государств прежде всего.
Новым моментом консульской договорной практики явилось положение, зафиксированное в ст. 2, п. 2, о том, что согласие, данное на установление дипломатических отношений между государствами, означает, если иное не оговорено, согласие на установление консульских отношений.
Существовавшая до этого момента практика не регулировала этот вопрос единообразно. Но было более или менее общепринято, что установление дипломатических отношений между государствами означает в то же время и установление консульских отношений.
Хотя это положение было подвергнуто критике со стороны западных юристов в Комиссии международного права ООН и на конференции в Вене была сделана попытка со стороны Англии и Италии исключить это положение из конвенции, большинство конференции приняло решение сохранить это положение проекта конвенции, создав новую норму.
Особо следует обратить внимание на ст. 3 конвенции, которая также создает новую норму. Статья 3 говорит, что консульские функции выполняются консульскими учреждениями, они выполняются также дипломатическими представительствами в соответствии с положением настоящей конвенции.
Надо сказать, что и до принятия этой статьи выполнение консульских функций дипломатическими представительствами было общепринято, оно было введено в 20-х годах в международную практику Советским Союзом и воспринято практикой, по существу, всех государств мира.
Выполнение этих функций дипломатическим представительством базировалось на обычных нормах права, регулирующих режим дипломатических представительств с особенностями в выполнении отдельных консульских действий (например, выступление в суде или ведение наследственных дел и др.).
С принятием Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. появилась договорная норма (ст. 3, п. 2), установившая это положение.
Однако надо иметь в виду, что эта статья конвенции, по существу, стремится подчинить выполнение консульских функций дипломатическими представительствами особому режиму, отличному от режима дипломатических представительств.
Статья 5 говорит о консульских функциях и дает в целом более или менее исчерпывающий перечень характерных консульских функций, хотя на конференции, в частности, Канада, США и Англия пытались дать только общую, краткую характеристику консульских функций.
Специально следует отметить включение в перечень консульских функций по предложению Чехословакии, Венгрии и Румынии юридической обязанности консульского учреждения развивать дружественные отношения между представляемым и принимаемым государствами.
В статье специально зафиксировано по предложению Индии и Югославии на конференции положение о том, что консульское учреждение может выполнять и другие функции, которые не запрещены законами и правилами государства пребывания или против выполнения которых это государство не возражает.
Вместе с тем следует обратить особое внимание на пункт “и” ст. 5.
Пункт “и” ст. 5, по существу, как нам представляется, направлен на ограничение представительства граждан представляемого государства консульским должностным лицом в судебных и иных учреждениях с целью получения распоряжений, в соответствии с законами государства пребывания, о предварительных мерах, ограждающих права и интересы этих граждан, если в связи с отсутствием или по другим причинам такие граждане не могут своевременно осуществить защиту своих прав и интересов.
Речь идет о том, что это представительство безотносительно к особенностям внутреннего законодательства страны отправления подчиняется практике и порядку, принятому в государстве пребывания.
Известно, что законодательство ряда государств создает трудности для представительства консульским должностным лицам своих граждан в том случае, если граждане не могут своевременно осуществить своих прав и интересов, и в частности обязательно требуется доверенность, которую иногда, в силу срочности мер, которые нужно принять в стране пребывания, трудно получить консульскому должностному лицу.
Фиксация в конвенции такого положения как общепринятого является новым моментом и не отражает общепринятой практики.
Статья 9 посвящена классам глав консульского учреждения. Эта статья фиксирует общепринятый порядок, по которому главы консульских учреждений делятся на генконсулов, консулов, вице-консулов и консульских агентов.
Следует обратить внимание на оставление среди этих классов класса консульских агентов.
Хотя практика большинства государств не придерживается при назначении этого класса, а в практике ряда государств консульский агент занимает иное положение по сравнению с практикой других государств (например, в практике Советского Союза консульский агент рассматривается как глава консульского учреждения, имеющий такие же права, как и главы других консульских учреждений, а в практике.
Статья 12 подчеркивает – это не было никогда раньше зафиксировано в договоре: при отказе в экзекватуре государство, не обязано сообщать представленному государству мотивы такого отказа.
Эта статья предусматривает обязательность выдачи экзекватуры для выполнения консульских функций.
Если мы имеем в виду выполнение консульских функций дипломатическим представительством, то в соответствии со ст. 3 конвенции дипломатическое представительство может выполнять эти функции только при условии получения экзекватуры назначенным лицом, выполняющим консульские функции, чего раньше не было, и только некоторые государства (например, Англия) требовали обязательного получения экзекватуры для осуществления консульских функций консульским должностным лицом дипломатического представительства.
