Внутригосударственное законодательство и дипломатическое право

Развитие межгосударственных отношений обусловило появление внутригосударственных норм, которые в той или иной степени отразили существующие обязательные принципы и нормы современного дипломатического права.

Эта группа внутригосударственных норм призвана, с одной стороны, определить права и обязанности сотрудников органов внешних сношений по отношению к своему государству, к своим гражданам, с другой стороны, создать благоприятные условия осуществления своих прав и обязанностей иностранными дипломатическими, консульскими и торговыми представителями и их должностными лицами.

В этом смысле данную группу правовых актов следует разделить на эти две части.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что, будучи результатом необходимости развития мирных и разнообразных отношений между государствами, эта внутригосударственная группа правовых норм сама влияет на появление новых норм и развитие дипломатического права.

Каково соотношение дипломатического права и внутригосударственных норм по вопросам дипломатического права?

Дело в том, что договор, соответствующим образом вошедший в силу, действует на территории государства как национальный закон, т.е. он может действовать параллельно с национальным законом, дополняя его или создавая специальный режим в отношении учреждений и должностных лиц данного иностранного государства.

Например, ст. 129 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и ст. 64 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик содержат положения, касающиеся применения международных договоров.

Статья 129 гласит: если международным договором или международным соглашением, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в советском гражданском законодательстве, то применяются правила международного договора или международного соглашения.

Имея в виду, что советская союзная республика имеет право заключать международные соглашения от своего имени, статья содержит следующий пункт, по которому то же положение применяется на территории союзной республики, если в международном договоре или международном соглашении, в котором участвует союзная республика, установлены иные правила, чем предусмотренные гражданским законодательством союзной республики.

Эта статья подчеркивает верность Советского Союза взятым на себя обязательствам по международному договору, выражает юридическую гарантию действительности международного договора обеспечением его применения на территории государства.

Вместе с тем выраженный здесь принцип говорит о необходимости применения нормы договора, заключенного после издания закона, если это касается общих вопросов отношений Советского государства со всеми другими государствами, так как практика Советского государства не должна допускать издание после заключения договора законодательного акта, который противоречил бы договору.

Кроме того, выраженный здесь принцип говорит о создании leges speciales в отношении конкретных вопросов, регулируемых законом. Но в этом случае leges speciales в отношении конкретного вопроса в отношениях СССР с одним или группой государств по договору по своей юридической силе будет равен внутригосударственному закону и подлежит применению в отношении данного контрагента.

Особо важное значение понимание этого принципа имеет в связи с заключением Советским государством серии двусторонних консульских конвенций, подчас создающих в тех или иных вопросах несколько иной режим, чем это предусмотрено положением о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР от 23 мая 1966 г. (например, в отношении иммунитетов членов семьи консульского представителя, частной резиденции консульского представителя) или ГК и УК союзных республик.

Характерна в данном отношении и ст. 61 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик.

Статья гласит: “Предъявление иска к иностранному государству и обращение на взыскание имущества иностранного государства, находящегося в СССР, могут быть допущены лишь с согласия компетентных органов соответствующего государства”.

Аккредитованные в СССР дипломатические представители иностранных государств и другие лица, указанные в соответствующих законах и международных соглашениях, подлежат юрисдикции советского суда по гражданским делам лишь в пределах, определяемых нормами международного права или соглашениями с соответствующими государствами.

В тех случаях, когда в иностранном государстве не обеспечивается Советскому государству, его имуществу или представителям Советского государства такая же судебная неприкосновенность, какая, согласно настоящей статье, обеспечивается иностранным государствам, их имуществу или представителям иностранных государств в СССР, Советом Министров СССР или иным управомоченным органом может быть предписано в отношении этого государства, его имущества или представителя этого государства применение ответных мероприятий.

Данная статья законодательно выразила общепринятый обычай современного дипломатического права, сделала его обязательным к применению на территории Союза ССР определенным расширением содержания Положения о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР от 14 января 1927 г., выразившим впервые в нашем внутригосударственном праве этот обычай.

Специально выражен международно-правовой принцип реторсии, имеющий распространение в дипломатической практике государств.

По существу, данная статья исходит из единой природы иммунитета дипломатических представителей, международных должностных лиц, консульских и иных официальных представителей государства, о которых есть договоренность, и государства.

Другими словами, данная статья отразила имеющую место тенденцию в современном дипломатическом праве единства привилегий и иммунитетов, предоставляемых субъекту международного права.

Данный пример практики говорит о признании принципа равенства юридической силы внутригосударственной нормы и нормы международного права на территории государства и о характерной особенности соотношения норм советского (социалистического) права и норм международного права (не взаимное отрицание, а дополнение существующих норм и институтов).

Законодательство и дипломатическая служба. Каждое государство, создавая свою дипломатическую службу, старается строить ее в соответствии с современным уровнем развития межгосударственных отношений, учитывает исторические, национальные и экономические особенности своего развития.

К настоящему времени законодательство государств знает разнообразную систему норм, которую условно можно назвать законодательством о дипломатической службе.

При всех отличиях, которые существуют в законодательстве разных государств, имеется много общего, обусловленного общим фактом участия государств в международном общении, общими обязательными принципами и нормами этого общения.

Всю группу принципов и норм условно можно подразделить на принципы и нормы, определяющие организацию, статус и функции органов внешних сношений государства, и принципы и нормы, определяющие права и обязанности сотрудников органов внешних сношений государств.

Следует, отметить, что во многих странах эти две группы норм изложены в одном законодательном акте, в ряде стран этим нормам посвящены отдельные законодательные акты.

Законодательство Советского Союза, касающееся дипломатической службы, прошло свой путь развития, и, будучи в основных чертах сформулировано при деятельном участии В. И. Ленина, оно и по сей день служит делу развития мирных и дружественных отношений Советского государства с другими странами.

В своей работе “Лучше меньше да лучше”, говоря о принципах организации аппарата органов Советской власти, В. И. Ленин подчеркивал, что соединение советского и партийного является “источником чрезвычайной силы в нашей политике”, “разве кто-либо не замечал когда-либо, что в таком наркомате, как Наркоминдел, подобное соединение приносит чрезвычайную пользу и практикуется с самого его начала?”.

30 июля 1918 г. В. И. Ленин, Г. В. Чичерин и В. В. Боровский провели совещание, на котором обсуждался ряд вопросов организации НКИД и иностранных представительств России.

Это совещание сформулировало следующие выводы: нужен управляющий делами всего комиссариата с функциями:

• распределение входящего материала по отделам,
• руководство технической частью, забота о сношениях с другими ведомствами,
• заведующие отделами обрабатывают свою область вопросов, возникающих каждый день в связи с явлениями, входящими в компетенцию их отдела; они держат народного комиссара в курсе дел, касающихся положения в странах, поручаемых их вниманию, представляя ему постоянные рефераты из печати и литературы далекой страны; они вступают в переговоры с представителями стран, поскольку эти переговоры не считает нужным вести народный комиссар лично.

В свою очередь, народный комиссар обязан информировать “заведующих отделами об общеполитическом курсе и до принятия решений по вопросам той страны, отношения к которой представляют объект работы данного отдела”, требовать от заведующих информации и консультации.

Эти организационные положения легли в основу последующего законодательства дипломатической службы Советского государства и прежде всего нашли отражение в “Положении о Народном комиссариате по иностранным делам Союза ССР” от 12 ноября 1923 г.

Данное положение явилось важным правовым актом, оказавшим значительное влияние на организацию внешних сношений Советского государства и других социалистических стран, хо^я каждая социалистическая страна создавала свою дипломатическую службу со своими национальными и историческим особенностями.

По этому положению Народный комиссариат по иностранным делам в основном состоял из комиссара, генерального секретаря и коллегии при комиссаре, из управления делами, экономическо-правового отдела, отдела Запада, отдела Востока, отдела печати.

Важным юридическим актом, который мы отмечаем как акт, повлиявший на развитие дипломатической деятельности Советского государства и способствующий развитию системы дипломатического права, явилось постановление Президиума ЦИК Союза ССР от 21 ноября 1924 г. “Руководящие указания полномочным представителям Союза ССР за границей”.

Эти “Руководящие указания” говорят, что “происшедшее признание Союза ССР со стороны целого ряда государств и предстоящие несомненно признания со стороны остальных государств вводят советскую дипломатию в круг нормальных связей с дипломатией капиталистических государств на основе обмена посольствами и проч.”.

Наряду с вопросами дипломатической деятельности Советское государство с первых дней своего существования ставило и решало в области законодательства вопросы консульской деятельности.

Декретом СНК РСФСР от 18 октября 1918 г. “Об организации консульств” был формально аннулирован царский консульский “Устав о консулах” от 25 декабря 1858 г. (т. XI Свода Законов) (ст. 12 декрета) и были сформулированы основные принципы в соответствии с нормами международного права консульских отношений Советского государства.