Правовые основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве

Действующим законодательством предусмотрены основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве. В соответствии со ст.41 ГПК РСФСР  (далее – ГПК) он вправе обратиться в суд с заявлением (иском) в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов либо прав и охраняемых законом интересов граждан. Только прокурору, как представителю прокуратуры, предоставлено право обращения с заявлением (иском) в суд, его заместителям или помощникам (если они не исполняют обязанности прокурора) такого права не предоставлено.

Вопрос об участии в деле решает прокурор самостоятельно, исходя из того, требуется ли в процессе рассмотрения данного конкретного дела его вмешательство, поскольку конкретные основания для использования прокурором прав предъявления иска (заявления) в действующем законодательстве прямо не указаны.

Согласно п.2.2 данного приказа при решении вопросов о подготовке и предъявлении исков прокурорам предписано исходить из требований п.4 ст.27 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”, а именно: в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших (например, о взыскании алиментов с взрослых детей в интересах нуждающихся нетрудоспособных родителей, в интересах инвалидов и т.д.).

Если в ходе рассмотрения дела по существу истец отказался от иска, то суд, соблюдая принцип диспозитивности, вправе прекратить производство по делу независимо от требования прокурора продолжить рассмотрение дела, при условии, что это не нарушает права других лиц. В то же время отказ истца от исковых требований не всегда является безусловным и обязательным для суда.

В любом случае, суд обязан проверить основания отказа, и если отказ противоречит закону или нарушает чьи-либо права или законные интересы, то суд не должен принимать его и прекращать производство по делу. Если же сам прокурор откажется в суде от заявленного требования, поданного в защиту интересов другого лица, то суд обязан в силу ст.46 Конституции РФ по требованию этого лица продолжить рассмотрение дела по существу (ст.41 ГПК).

Обращение прокурора в суд в порядке гражданского судопроизводства с иском (заявлением) часто является завершающим этапом надзора за исполнением законов.

Прокурор не является в материально-правовом смысле субъектом спора. Он имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного правоотношения. Если иные лица (стороны, третьи лица) участвуют в деле, как правило, в защиту собственного интереса, то участие прокурора направлено исключительно на защиту нарушенных публичных интересов. Предъявляя иск в защиту государственных, общественных интересов и прав граждан, он занимает положение процессуального истца.

Прокурор, предъявляющий в суд иск, пользуется всеми правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения.

Прокурор предъявляет иск от собственного имени, а не как представитель истца, поэтому на него вообще не распространяются такие основания к отказу в принятии искового заявления, как предъявление иска недееспособным лицом или лицом, не имеющим полномочий на ведение дела.

Вместе с тем к прокурору не может быть предъявлен встречный иск, его исковое заявление не оплачивается государственной пошлиной.

В некоторых случаях прокурор может занимать “двойственное” положение – как процессуальный субъект в процессе и как представитель органа прокуратуры, участвуя в гражданском деле в качестве ответчика. В подобных случаях прокуратура должна обращаться в надзорную инстанцию не с протестом, а как сторона в процессе – с надзорной жалобой. Поскольку права и обязанности прокуратуры, как стороны по делу, определены в ст.30 ГПК, они не могут превышать обычных процессуальных прав и обязанностей стороны в гражданском судопроизводстве.

В деле, где прокуратура является стороной в процессе, прокурор не вправе использовать полномочия, которые предоставлены прокуратуре как надзорному органу. Подобные требования распространяются на все стадии гражданского судопроизводства, в том числе и на производство в надзорной инстанции, а также на те случаи, когда прокурор является истцом или ответчиком по делу. В данном случае он будет выступать как обычный гражданин, а его должностное положение не будет иметь процессуального значения.

Основанием участия прокурора в гражданском судопроизводстве является осуществление им законоохранительной функции, а не надзор за деятельностью судов по осуществлению правосудия. Причем прокурорский надзор заключается не в непосредственном устранении субъектами гражданского процессуального права нарушений закона, а только в постановке самого вопроса перед соответствующими органами, уполномоченными устранить это нарушение по его протесту.

По своему функциональному назначению интерес прокурора отличается от интересов других органов, также осуществляющих государственные функции, например суда или налоговых органов. На органы прокуратуры РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо различать функциональные и самостоятельные интересы государственных органов, в том числе и прокуратуры.

Несмотря на то что законом предоставлено право принимать участие в рассмотрении дел, по признакам ч.1 ст.41 ГПК, решение вопроса об участии в процессе должно приниматься прокурором исходя из наличия определенных условий или оснований, делающих это участие оправданным в каждом конкретном случае. Согласно ст.41 ГПК оценка характера нарушения, степени его влияния на общество или государство, выбор меры прокурорского реагирования, в том числе и обращения в суд с иском (заявлением), является исключительно правом прокурора, которое никем не может быть ограничено.

По основаниям действующее законодательство позволяет различать обязательное и факультативное участие прокурора в гражданском процессе. Обязательное участие прокурора в рассмотрении гражданского дела предусмотрено в двух случаях: во-первых, если обязательное участие прокурора предусмотрено законом; а во-вторых, если необходимость участия прокурора признана судом.

Обязательность участия прокурора может быть предусмотрена не только процессуальным, но и материальным законодательством, это федеральные законы:

• “О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности”,
• “О коллективных договорах и соглашениях”. В соответствии со ст.70, 73 Семейного кодекса РФ участие прокурора обязательно также по делам о лишении или об ограничении родительских прав.

Во всех остальных случаях участие прокурора является факультативным, т.е. ему самому предоставлено право самостоятельно принимать решение о необходимости своего участия по тому или другому делу. Так, среди лиц, имеющих право требовать признания брака недействительным, в ст.28 Семейного кодекса РФ указан прокурор.

Прокурору необходимо также учитывать то, что Государственной Думой 23 декабря 1998 г. был принят Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”, согласно которому п.1 ст.36 изложен в следующей редакции: “Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора. Помощник прокурора, прокурор управления, прокурор отдела могут приносить протест только по делу, в рассмотрении которого они участвовали”.

Под формой участия прокурора в гражданском процессуальном праве понимается внешняя сторона деятельности прокурора, определенная законом (обращение в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступление в дело для дачи заключения), которая имеет свое содержание и им обусловлена.

Как ранее было отмечено, в случае возбуждения в суде дела путем предъявления иска (заявления) прокурор не занимает положения стороны в процессе, поскольку сторона – это обязательно субъект спора о праве, в основе которого лежит материально-правовой, субъективный интерес к процессу (ст.33 ГПК).

Указанные признаки к прокурору не имеют никакого отношения, и следовательно, прокурор не может являться стороной по делу.

Верховный Суд РФ по конкретному делу также отметил, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением в порядке ст.41 ГПК, стороной по делу не является, поскольку, обращаясь в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе.

В суде кассационной инстанции возбуждение пересмотра по делу также представляет собой форму прокурорского реагирования. В случаях обнаружения прокурором вынесенного незаконного или необоснованного судебного постановления он обязан принести кассационный (надзорный, частный) протест или заявление о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

При подготовке и оформлении различных исков (заявлений) прокурор обязан обеспечить их полноту и аргументацию, представлять в суд необходимые и исчерпывающие доказательства, непременно учитывая то, что, согласно ст.50 ГПК, каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений с учетом доказательственных презумпций по некоторым категориям дел.

При определении круга доказательств прокурор должен руководствоваться как ст.49 ГПК, согласно которой в качестве доказательств в гражданском процессе могут быть использованы письменные и вещественные доказательства, показания свидетелей, заключение экспертов, так и правилами относимости и допустимости доказательств (ст.53, 54 ГПК). При этом прокурор должен отразить в заявлении не только фактические, но и правовые основания для возбуждения дела, т.е. сослаться на конкретные нормы материального и процессуального права.

Заявление прокурора в суд должно быть исключительно мотивированным и обоснованным. На прокуроре лежит бремя доказывания в суде его требований, поскольку такая обязанность возложена на него в силу состязательного характера процесса. Обязанность представления доказательств вменяется не только сторонам, но и другим субъектам доказывания, в том числе прокурору, поэтому, несмотря на то, что закон прямо не говорит о том, обязаны ли доказывать существенные для дела обстоятельства другие, кроме сторон, лица, участвующие в деле, ее действие распространяется на всех лиц, участвующих в деле.

Обращение прокурора в суд с иском должно быть аргументированным и содержать необходимые доказательства по делу. Выбирая конкретные дела, по которым прокурор как представитель государства обязан принять участие, он должен исходить из того, насколько существенно затронуты интересы государства, общества или граждан в том или ином деле, насколько важно его участие в суде по делам той или иной категории для обоснования позиции прокуратуры.

Чтобы получить желаемый результат, прокурор должен провести тщательную подготовку к судебному разбирательству. Тщательная предварительная подготовка прокурором материалов дела позволит суду оперативно разрешить дело в одном судебном заседании. Необходимо иметь в виду, что дело по существу рассматривается только в суде первой инстанции, который обязан всесторонне исследовать все обстоятельства и точно установить факты, имеющие существенное значение. Без предварительной подготовки дела в гражданском судопроизводстве выполнение этой задачи для суда невозможно.

Недопустимо прокурору ограничиваться только подачей искового заявления и возвращаться к нему только тогда, когда оно будет рассматриваться по существу в судебном заседании; участие в этой стадии процесса налагает большую ответственность на прокурора.

Поэтому прокурор не вправе предъявлять в суд иск, когда его вмешательство не вызывается ни характером, ни обстоятельствами дела (например, когда к нему обращаются с просьбой о предъявлении иска, намереваясь использовать его авторитет в разрешении дела, либо освободиться от уплаты госпошлины и т. д.).

Кроме того, прокурор должен иметь в виду, что судебная процедура требует от государства значительных материальных затрат. В некоторых случаях нарушения закона могут быть устранены им и без обращения в суд. Если, например, к прокурору обратился гражданин, который незаконно уволен с работы, то он вправе отреагировать на нарушение в «общенадзорном» порядке, а не предъявлять иск в защиту потерпевшего в суд о восстановлении на работе. Компетентные органы государства (в том числе и прокурор) в случаях и пределах, предусмотренных законом, должны лишь дополнять или восполнять инициативу лиц, субъективно заинтересованных в исходе дела.

Поэтому в какую форму прокурорская деятельность не облекалась бы, она всегда будет представлять собой осуществление надзора за исполнением законов. Надзорной эта деятельность является и в судебных процессах – как в гражданском (арбитражном), так и в уголовном. Причем это не только исключительное право прокурора, но и его важная обязанность, от выполнения которой он не вправе отказаться. Это самое ответственное процессуальное действие, совершаемое прокурором в гражданском процессе, являющееся продолжением «общего надзора», позволяющее реализовать главную задачу по надзору за исполнением законов непосредственно в ходе судебного разбирательства.

Однако при этом прокурорский надзор не должен противопоставляться принципу независимости судей. По своему содержанию надзорная функция прокурора состоит как в рекомендации суду о соблюдении закона, так и в прокурорском реагировании на допущенные судом ошибки.

Участие же прокурора в рассмотрении дела, напротив, исключает какое-либо воздействие, во всяком случае сдерживает его. Поэтому деятельность прокурора в гражданском процессе нельзя рассматривать в отрыве от его основной задачи – надзора за исполнением законов, несмотря на то что Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” не относит эту деятельность прокурора к надзорной, отсылая ее к процессуальному законодательству (ст.35).

В этом правовом заключении должны быть подведены итоги судебного разбирательства, проанализированы исследованные в судебном заседании доказательства, указано, какие факты установлены, каким законом следует руководствоваться при разрешении спора, подлежат ли удовлетворению исковые требования полностью либо частично или в целом в иске необходимо отказать.

Если прокурор предъявил иск в суд, то он обязан доказывать в суде заявленные требования. Для этого он должен собрать все необходимые доказательства и представить их суду, но при этом он не должен вторгаться в сферу компетенции суда. (Например, прокурор не вправе самостоятельно принимать меры по обеспечению доказательств или иска. В случае необходимости он должен только просить об этом суд).

Прокурор и лицо, в интересах которого заявлен иск, в судебном процессе действуют самостоятельно. В данном случае необходимо обратить внимание на особенность участия прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица, в гражданском процессе. Так, в соответствии со ст.166 ГПК прокурор, обратившийся в суд за защитой прав и интересов других лиц, дает объяснение по существу иска первым. Стороны вправе задавать ему вопросы. Лицо, в интересах которого предъявлен иск, должно выступать в суде после прокурора. Прокурор, предъявивший иск, обязан участвовать в судебных прениях, где в окончательной форме, аргументированно обосновать исковые требования и опровергнуть доводы ответчика, затем в конце судебного следствия дать окончательное заключение по делу.

Если же ответчик предъявляет встречный иск (такое его право предусмотрено ст.131, 132 ГПК), то прокурор, поддерживающий иск, давая заключение по делу, не вправе оставлять без внимания доводы встречного иска ответчика, так как в соответствии со ст.41 ГПК прокурор должен дать заключения по всем вопросам, возникающим во время разбирательства дела, в том числе и требованиям, выдвинутым ответчиком во встречном иске.

Прокурор обязан воспользоваться своим правом предъявить иск, если в результате проведенной им проверки установлены нарушения закона. Он должен: правильно определить предмет и основание иска; определить надлежащего ответчика; выяснить, имеет ли заинтересованное лицо право на обращение в суд с учетом требований правил о подсудности, подведомственности и других требований закона.

При этом прокурор должен иметь в виду, что суд вправе отказать ему в принятии заявления либо оставить его заявление без движения по основаниям, предусмотренным ст.129, 130 ГПК, за исключением случаев, предусмотренных законом. Эти случаи предусмотрены, например, в п.8, 9 ст.129 ГПК, поскольку прокурор не является материально заинтересованным лицом или его представителем.

Заявление (иск) прокурора направляется в суд с копиями по числу ответчиков. Нередко суды необоснованно распространяют на прокурора требования о соблюдении им установленного законом порядка предварительного внесудебного разрешения дела.

Например, в случаях предъявления прокурором исков в суд по просьбе престарелых людей о расторжении договора ренты на условиях пожизненного содержания гражданина с иждивением, согласно ст.583 ГК РФ, при отказе плательщика ренты от выполнения своих обязательств, когда получатель ренты, в соответствии со ст.452 ГК РФ, предварительно должен обратиться к нему с требованием о расторжении договора.

Действительно, в некоторых случаях закон (например, ст.452 ГК РФ) требует обязательного обращения одной из сторон договора к другой с претензией. Однако в данном случае речь может идти только о стороне по делу. Прокурор же стороной по договору (например, ренты с пожизненным содержанием) не является и предъявляет иск не в своих интересах, а в интересах государства или граждан, поэтому суд не вправе обязывать его выполнять данные требования.

При подготовке материалов в суд прокурору необходимо иметь в виду, что гражданское процессуальное законодательство допускает процессуальное соучастие, т.е. участие на стороне истца и ответчика нескольких лиц. Этот вопрос должен решаться путем анализа норм материального права. Основанием соучастия является характер спорного материального правоотношения.

Например, если он просит в иске признать какую-либо сделку недействительной, то следует указать, в какой части признать ее недействительной, поставить вопрос о необходимости приведения сторон в первоначальное положение или иных предусмотренных законом последствий признания сделки недействительной.

Если прокурор обращается с заявлением о взыскании денежных сумм, то к материалам, направляемым в суд, должны быть приложены подробные расчеты суммы, требуемой к взысканию.

Следует отметить, что работа прокурора по предъявлению иска (заявления) может считаться завершенной только тогда, когда судебное решение реально исполнено. Согласно требованиям ст.345 ГПК решение суда по делу, в котором хотя бы одной из сторон является гражданин, может быть предъявлено к принудительному исполнению в течение трех лет с момента вступления его в законную силу, а по всем остальным делам – в течение одного года, если законодательством не установлены иные сроки.

Предъявление в суд заявления прокурором является гарантией обеспечения прав и законных интересов гражданина и государства. Если при предъявлении иска в суд возникает необходимость в обеспечении исковых требований (например, по имущественному спору), то прокурор в исковом заявлении вправе потребовать, чтобы суд или судья приняли меры к обеспечению иска (ст.133 ГПК).

Под обеспечением иска понимается совокупность соответствующих мер, которые гарантируют реализацию исполнения решения суда в дальнейшем, если исковые требования будут удовлетворены.

Если прокурор не укажет на это обстоятельство, то непринятие мер по обеспечению иска впоследствии может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда. Об этой важной процессуальной возможности по обеспечению исполнения будущего решения суда необходимо помнить прокурору, предъявляющему иск в защиту чьих-либо интересов.

Если прокурор, участвуя в рассмотрении дела, установит, что доказательственной базы для вынесения законного и обоснованного решения явно недостаточно, то он должен попытаться расширить круг доказательств, для чего заявить ходатайство либо о допросе дополнительных свидетелей, либо об истребовании письменных, вещественных доказательств, о назначении экспертизы, соблюдая при этом требование ч.2 ст.49 ГПК, предусматривающей перечень средств, с помощью которых могут быть получены фактические данные, имеющие значение для дела.

Вместе с тем ни прокурор, ни лица, участвующие в рассмотрении гражданского дела, а также их представители не вправе загромождать суд фактическими данными, не имеющими значения для разрешения дела, так как это может повлечь необоснованную задержку в рассмотрении дела.

7 июля 2000 г. был принят Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР”, в соответствии с которым гражданское судопроизводство у мирового судьи должно определяться Гражданским процессуальным кодексом РСФСР. Это означает, что при рассмотрении и разрешении гражданских дел мировой судья должен руководствоваться нормами раздела ГПК “Производство в суде первой инстанции”. Обжалование решений и определений мировых судей осуществляется в порядке, предусмотренном главой ГПК “Апелляционное производство по пересмотру решений и определений мировых судей”.

В связи с этим нередко возникает вопрос: вправе ли прокурор обратиться к мировому судье с иском в защиту государственных и общественных интересов или защиту прав граждан либо вступить в дело с целью дачи заключения, подать апелляционный протест на решение или определение мирового судьи?

Как лицо, участвующее в деле, в случае несогласия с решением и определением мирового судьи он вправе подать лишь апелляционную жалобу. Отсюда следует, что, если прокурор не участвовал в суде первой инстанции, то он автоматически лишается участия и в суде апелляционной инстанции.