Правовой режим ядерных материалов, радиоактивных отходов

Согласно п.1 ст.2 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под энергетическим ресурсом понимаются — носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии).

В рамках данной статьи будут рассмотрены особенности правового режима ядерных материалов и радиоактивных отходов, установленными международными соглашениями, федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами.

В Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб закреплено определение ядерного материала, под которым понимается:

• ядерное топливо, за исключением природного урана и обедненного урана, способное производить энергию путем самоподдерживающего цепного процесса ядерного деления вне ядерного реактора самостоятельно или в комбинации с каким-либо другим материалом;
• радиоактивные продукты или отходы.

В соответствии с пунктом 1f ст.1 Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб ядерное топливо означает любой материал, способный производить энергию путем самоподдерживающегося цепного процесса ядерного деления.

Под радиоактивными продуктами или отходами понимается любой радиоактивный материал, произведенный в процессе производства или использования ядерного топлива, или любой материал, ставший радиоактивным под действием облучения в результате производства или использования ядерного топлива, но не включает радиоизотопы, которые достигли окончательной стадии изготовления, став таким образом пригодными для использования в любых научных, медицинских, сельскохозяйственных, коммерческих или промышленных целях.

Согласно п.(а) ст.1 Конвенции о физической защите ядерного материала 1979 под ядерным материалом понимается плутоний, за исключением плутония с концентрацией изотопов, превышающей 80% по плутонию-238,уран-233,уран,обогащенный изотопами уран-235 или уран-233, уран, содержащий смесь изотопов, встречающихся в природе в форме, отличной от
руды или рудных остатков, и любой материал, содержащий один из вышеназванных элементов или более.

Определение радиоактивных отходов закреплено также в п.h ст.2 Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 года. Для целей данной Конвенции под радиоактивными отходами понимается радиоактивный материал в газообразном, жидком или твердом состоянии, дальнейшее использование которого не предусматривается Договаривающейся стороной или физическим или юридическим лицом, чье решение признает Договаривающаяся сторона, и который контролируется в качестве радиоактивных отходов регулирующим органом в рамках законодательной и регулирующей основы Договаривающейся стороны.

Ядерные материалы, радиоактивные вещества, радиоактивные отходы относятся к объектам применения Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». Согласно ст.3 данного закона.

Под ядерными материалами понимаются материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества.

Под радиоактивными веществами понимаются — не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение.

Под радиоактивными отходами понимаются не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия (в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения), содержание радионуклидов в которых превышает уровни, установленные в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ.

Особенности правового режима ядерных материалов, радиоактивных отходов установлены в международных договорах, в национальном законодательстве.

Согласно ст.5 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» ядерные материалы могут находиться в федеральной собственности или в собственности юридических лиц. Перечень ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, утверждаются Президентом Российской Федерации.

Перечень российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы, утверждаются Президентом Российской Федерации.

В соответствии со ст.22 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» ядерные материалы, радиоактивные вещества, радиоактивные отходы независимо от формы собственности подлежат государственному учету и контролю в системе государственного учета и контроля ядерных материалов и в системе государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов для определения наличного количества этих материалов, веществ и отходов в местах их нахождения, предотвращения потерь, несанкционированного использования и хищений, предоставления органам государственной власти, органам управления использованием атомной энергии и органам государственного регулирования безопасности информации о наличии и перемещении ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также об их экспорте и импорте.

Порядок организации системы государственного учета и контроля ядерных материалов и системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов определяется Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2008 № 352 утверждено Положение о системе государственного учета и контроля ядерных материалов.

Указанное Положение разработано в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области обращения с ядерными материалами и специальными неядерными материалами и определяет порядок организации системы государственного учета и контроля ядерных материалов и осуществления учета и контроля ядерных материалов, обязательный для выполнения всеми юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности на ядерные материалы, осуществляющими деятельность по производству, использованию, переработке, хранению, транспортированию и перемещению через таможенную границу Российской Федерации ядерных материалов, а также органами государственного управления использованием атомной энергии и органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

В Разделе II Положения закреплено, что учет ядерных материалов означает определение количества ядерных материалов, составление, регистрация и ведение учетных и отчетных документов.

В данном Разделе содержатся в том числе определения незаконного оборота ядерных материалов, под которым понимается деятельность, связанная с изготовлением, поставкой, получением, обладанием, хранением, использованием, передачей, перемещением, транспортированием или переработкой ядерных материалов, совершаемая с нарушением требований законодательства Российской Федерации; а также определение понятия системы измерений ядерных материалов, под которой понимается совокупность методик и средств измерений, стандартных образцов, а также организационных мероприятий, позволяющая выполнять учетные и подтверждающие измерения с требуемой точностью.

В указанном Положении также установлено, что государственный учет и контроль ядерных материалов включают в себя сбор, регистрацию и анализ информации о количестве, качественном составе и перемещении ядерных материалов и осуществляются путем сплошного непрерывного документального учета всех хозяйственных и технологических операций с ядерными материалами на основе результатов измерений характеристик ядерных материалов, а также проверки достоверности этой информации и ее соответствия фактическому наличию ядерных материалов в местах их нахождения.

Перечень ядерных материалов, подлежащих государственному учету и контролю в Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ.

Согласно п.9 Положения минимальное количество ядерных материалов в организации, начиная с которого они подлежат государственному учету и контролю, определяется федеральными нормами и правилами государственного учета и контроля ядерных материалов, кроме того, федеральные нормы и правила учета и контроля ядерных материалов устанавливают:

• порядок постановки на учет, ведения учета, контроля и снятия с учета ядерных материалов;
• категории ядерных материалов и меры по их учету и контролю в зависимости от состава и количества ядерных материалов, находящихся в зоне баланса материалов;
• требования к организации зон баланса материалов;
• требования к ведению учетной документации, периодичность представления и объем информации, содержащейся в отчетной документации;
• порядок и требования к проведению измерений состава и количества ядерных материалов или применению расчетных методов (методик) для определения состава и количества этих материалов;
• требования к порядку организации и проведению физической инвентаризации, периодичность и объем ее проведения;
• требования к порядку подведения баланса ядерных материалов и определению величины допустимой инвентаризационной разницы;
• требования к определению допустимых значений расхождений данных отправителя и получателя о наличии ядерных материалов и мероприятия при обнаружении превышения этих значений;
• требования к учету и контролю ядерных материалов при их экспорте и импорте;
• периодичность, объем и вид проверок, проводимых органами государственного управления использованием атомной энергии, осуществляющими учет и контроль ядерных материалов на федеральном уровне, управление использованием атомной энергии, государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью.

Особенности правового режима радиоактивных отходов установлены в специальном законе — Федеральном законе от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и иных законодательных и подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации.

Согласно ст.4 Федерального закона от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях данного Федерального закона радиоактивные отходы подразделяются на:

1. Удаляемые радиоактивные отходы — радиоактивные отходы, для которых риски, связанные с радиационным воздействием, иные риски, а также затраты, связанные с извлечением таких радиоактивных отходов из пункта хранения радиоактивных отходов, последующим обращением с ними, в том числе захоронением, не превышают риски и затраты, связанные с захоронением таких радиоактивных отходов в месте их нахождения;
2. Особые радиоактивные отходы — радиоактивные отходы, для которых риски, связанные с радиационным воздействием, иные риски, а также затраты, связанные с извлечением таких радиоактивных отходов из пункта хранения радиоактивных отходов, последующим обращением с ними, в том числе захоронением, превышают риски и затраты, связанные с захоронением таких радиоактивных отходов в месте их нахождения.

Согласно п.2 ст.4 Федерального закона от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» критерии отнесения радиоактивных отходов к особым радиоактивным отходам и к удаляемым радиоактивным отходам устанавливаются Правительством РФ.

Учитывая, что к сферам деятельности субъектов естественных монополий относится захоронение радиоактивных отходов следует отметить, что согласно п.3 ст.4 Федерального закона от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» удаляемые радиоактивные отходы для целей их захоронения классифицируются по следующим признакам:

• в зависимости от периода полураспада содержащихся в радиоактивных отходах радионуклидов — долгоживущие радиоактивные отходы, короткоживущие радиоактивные отходы;
• в зависимости от удельной активности — высокоактивные радиоактивные отходы, среднеактивные радиоактивные отходы, низкоактивные радиоактивные отходы, очень низкоактивные радиоактивные отходы;
• в зависимости от агрегатного состояния — жидкие радиоактивные отходы, твердые радиоактивные отходы, газообразные радиоактивные отходы;
• в зависимости от содержания ядерных материалов — радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, радиоактивные отходы, не содержащие ядерных материалов;
• отработавшие закрытые источники ионизирующего излучения;
• радиоактивные отходы, образовавшиеся при добыче и переработке урановых руд;
• радиоактивные отходы, образовавшиеся при осуществлении не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по добыче и переработке минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов.

В соответствии со ст.9 Федерального закона от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, а также образовавшиеся до дня вступления в силу данного Федерального закона иные радиоактивные отходы находятся в федеральной собственности.

Радиоактивные отходы, образовавшиеся со дня вступления в силу настоящего Федерального закона (за исключением радиоактивных отходов, содержащих ядерные материалы, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности), находятся в собственности организации, в результате деятельности которой они образовались.

Пункты захоронения радиоактивных отходов могут находиться в федеральной собственности или в собственности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Пункты долговременного хранения радиоактивных отходов, пункты временного хранения радиоактивных отходов, пункты размещения особых радиоактивных отходов и пункты консервации особых радиоактивных отходов могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц.

Собственники радиоактивных отходов, собственники пунктов хранения радиоактивных отходов обязаны обеспечивать безопасное обращение с радиоактивными отходами, безопасные эксплуатацию, вывод из эксплуатации, закрытие пунктов хранения радиоактивных отходов.

Согласно п.1 ст.24 Федерального закона от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» накопленные радиоактивные отходы, отнесенные к удаляемым радиоактивным отходам, должны быть извлечены, переработаны, кондиционированы и захоронены.

Порядок осуществления государственного учета и контроля радиоактивных отходов, в том числе регистрации радиоактивных отходов и пунктов хранения радиоактивных отходов, органом государственного управления в области обращения с радиоактивными отходами установлен Постановлением Правительства РФ от 19.11.2012 № 1188. Правила проведения первичной регистрации радиоактивных отходов утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 июля 2012 года № 767.

Рассматривая особенности правового режима ядерных материалов необходимо также учитывать следующее.

В соответствии со ст.8 Федерального закона от 05.02.2007 № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлен особый режим отчуждения ядерных материалов при обращении взыскания на имущество организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе в случае признания их в установленном порядке несостоятельными (банкротами), который заключается в том числе в следующем:

• отчуждение ядерных материалов, радиоактивных веществ, ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, принадлежащих указанным организациям, отдельно от имущества, обе-спечивающего безопасное использование указанных объектов, не допускается;
• ядерные материалы, принадлежащие организациям атомного энергопромышленного комплекса, могут быть отчуждены только Российской Федерации или российским юридическим лицам, включенным в предусмотренный Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» перечень российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться
  ядерные материалы.

Правовой анализ положений действующего законодательства свидетельствует также и об установлении особенностей правового режима ядерных материалов как объекта отношений по транспортировке. В соответствии со ст.45 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» транспортирование ядерных материалов и радиоактивных веществ должно осуществляться в соответствии со специальными правилами, правилами транспортирования особо опасных грузов, с нормами и правилами в области использования атомной энергии, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Согласно ст.46 указанного закона при транспортировании ядерных материалов, радиоактивных веществ транспортные организации с участием отправителей и получателей указанной продукции, эксплуатирующих организаций, а при необходимости — органов местного самоуправления, соответствующих органов государственного регулирования безопасности, в том числе органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов внутренних дел и формирований гражданской обороны обязаны осуществлять мероприятия по предупреждению транспортных происшествий и аварий и по ликвидации их последствий, а также мероприятия по защите работников объектов использования атомной энергии, населения, окружающей среды и материальных ценностей.

Для ликвидации последствий аварий при транспортировании ядерных материалов и радиоактивных веществ используются так-же региональные аварийные формирования эксплуатирующих организаций.

Порядок формирования, функционирования и финансирования региональных аварийных формирований эксплуатирующих организаций устанавливается Правительством Российской Федерации.

Следует отметить и особенности правового режима ядерных материалов как объекта внешнеэкономических сделок. Согласно ст.5 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» сделки российских юридических лиц по передаче права собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу совершаются по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке и на условиях, которые установлены Правительством РФ.

Необходимо также обратить внимание, что сделки по передаче ядерных материалов, в собственность российских юридических лиц, не включенных в перечни, предусмотренные ч.3 и ч.5 ст.5 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», а также сделки по передаче права собственности на ядерные материалы иностранному государству или иностранному юридическому лицу, которые совершены российскими юридическими лицами с нарушением требований ч.9 ст.5 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», ничтожны.

Обращение с ядерными материалами, находящимися в федеральной собственности, собственности иностранных государств, российских юридических лиц, иностранных юридических лиц, и эксплуатацию ядерных установок и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности, собственности российских юридических лиц, осуществляют российские организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Обращение с радиоактивными веществами и эксплуатацию радиационных источников, которые находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности юридических лиц, осуществляют организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии или зарегистрированные в порядке и случаях, предусмотренных с. 36_1 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Указом Президента РФ от 14.02.1996 № 202 утвержден Список ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий, подпадающих под экспортный контроль.

В данный Список в том числе включены:

• уран с содержанием изотопов в том отношении, в каком они находятся в природном уране, в виде металла, сплава, химического соединения или концентрата;
• уран, обедненный изотопом 235, в виде металла, сплава, химического соединения или концентрата;
• торий в виде металла, сплава, химического соединения или концентрата;
• специальный расщепляющийся материал: плутоний-239 ;
• уран-233;
• уран, обогащенный изотопом 235 или 233;
• нуклиды и др.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 февраля 2011 года № 75 «Об определении пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации для прибытия в Российскую Федерацию и убытия из Российской Федерации ядерных материалов, а также содержащих их товаров» установлено, что прибытие ядерных материалов, указанных в разделе 1 Списка ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий, подпадающих под экспортный контроль, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 года N 202, а также содержащих их товаров (в том числе транспортных контейнеров, содержащих неизвлекаемые остатки ядерных материалов или обедненный уран в составе биологической защиты таких контейнеров) в Российскую Федерацию непосредственно с территорий государств, не являющихся членами Таможенного союза, а также их убытие из Российской Федерации за пределы таможенной территории Таможенного союза допускаются только в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации по перечню согласно приложению к Постановлению Правительства РФ от 15 февраля 2011 года № 75.

Необходимо также учитывать особый правовой режим ядерного материала как объекта отношений по международной перевозке, установленный Конвенцией о физической защите ядерного материала.

Согласно п.(с) ст.1 данной Конвенции под международной перевозкой ядерного материала понимается перевозка партии ядерного материала любыми транспортными средствами, которые направляются за пределы территории государства, откуда происходит груз, начиная с его отправления с установки отправителя в этом государстве и кончая прибытием на установку получателя в государстве конечного назначения.

В соответствии со ст.3 Конвенции каждое государство-участник в рамках своего национального законодательства и в соответствии с международным правом принимает надлежащие меры для обеспечения, по мере возможности, того, чтобы во время международной перевозки ядерный материал, находящийся в пределах его территории или на борту корабля или самолета, действующих под его юрисдикцией, если такой корабль или самолет участвует в перевозке в это государство или из него, защищался на уровнях, описанных в Приложении I к данной Конвенции.

Указанным Приложением установлены уровни физической защиты ядерного материала в процессе хранения, связанного с международной перевозкой ядерного материала и уровни физической защиты ядерного материала во время международной перевозки.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день сформировался особый правовой режим ядерных материалов и радиоактивных отходов, который установлен как на международно-правовом, так и на национальном уровнях.

Особенности правового режима ядерных материалов и радиоактивных отходов касаются в том числе учета, отчуждения, хранения, международной перевозки данных объектов использования атомной энергии.

Формирование особого правового режима объектов использования атомной энергии обусловлен прежде всего необходимостью обеспечения безопасности при использовании атомной энергии.