Коррупция и противодействие ей в истории Российского государства

Несмотря на то, что термин «коррупция» не употреблялся в российском законодательстве и не был введен в научный оборот до XIX вв., однако и в этот период существовали корыстные злоупотребления должностных лиц, подпадающие под понятие коррупции, трактуемое современным международным правом.

По всей видимости, коррупция в России имеет столь же глубокие корни, как и в других странах, и возникновение ее связано с формированием государственного аппарата и судебной системы. Так видоизмененной практикой добровольных подношений в Киевской Руси, призванной выразить уважение к тому, кто ее удостаивался, была «почесть». Благодарение князю, его дружине за сохраненную жизнь, за землю со временем трансформировалось в традицию.

Картину судопроизводства в средневековом Новгороде возможно воспроизвести благодаря анализу и сопоставлению текстов берестяных грамот и Уставных грамот новгородских князей. В документах на бересте, которые датируются XII — XV вв. перечислены названия должностных судейских лиц. Исполнение ими судебных функций оплачивалось гражданами, обратившимися с обвинением или с просьбой защиты.

Формирование судебного чиновничьего аппарата порождало возможности для его коррумпирования. Уже с XVI в. посул был запрещен и стал рассматриваться как взятка. Псковская судная грамота 1467 г. рассматривает его как преступление. Однако никакого наказания за взимание тайного посула не предусматривалось

Формирование государственного аппарата осуществлялось по принципу местничества, основанного на критериях знатности происхождения (чем выше происхождение претендента, тем более высокий пост в государственной иерархии он может занять), превращало боярство в замкнутую корпорацию, подменяло общегосударственные интересы сословными. При назначении служилых людей на должности учитывались как знатность данного рода, так и генеалогическое положение претендента внутри своей фамилии.

Местничество было тесно связано с системой кормлений. Это была особая система управления, которая начала складываться на Руси еще в XII веке (однако носила тогда эпизодический характер). Наместник (в городах) и волостель (в сельской местности) за управление уездом или волостью жалования из казны не получали, а «кормились» за счет населения вверенной им территории. При вступлении кормленщика в должность население платило ему «въезжий корм».

«Корм» обычно давали 3 раза в год — на Рождество, Пасху и Петров день. Он выплачивался натурой: хлебом, мясом, сыром и т. д.; для лошадей кормленщиков поставлялись овёс, сено. Кроме того, кормленщики собирали в свою пользу различные пошлины: судебные, за клеймение («пятнание») и продажу лошадей, «полавочное» (пошлина с торгов), мыт и другие. За счёт этих сборов они жили и содержали свою челядь.

Взимаемые с населения корма не регламентировались. Кормления порождали произвол и злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. Поэтому уже с XV века московские великие князья регламентировали доходы кормленщиков путём выдачи специальных «кормленных» и уставных грамот. В конце XV — начале XVI века происходил перевод натуральных кормов в денежные.

Систему «кормления» можно называть своеобразным налогом на содержание чиновников, который поступал не в казну, а напрямую служащим. В то же время существовала практика «кормления от дел», т. е. чиновники получали плату при рассмотрении исков – «челобитчиковых дел». Способов дохода приказных чиновников было множество.

Кроме этого в виде благодарности существовали так называемые «поминки» – плата за выполнение определенных работ, часть которых, несомненно, являлась их прямой обязанностью, но которую чиновники могли произвольно ускорить или задержать. Нередко случалось, что заинтересованные лица успевали умереть, не дождавшись решения, или же помириться помимо суда. Такие выплаты, как правило, производились деньгами. Это были вполне легальные способы дохода.

«Пошлина» – определенная плата за конкретные услуги. Способом наживы для подьячих приказных изб были поездки по уезду. Для их проезда и содержания деньги собирались с жителей, нередко со злоупотреблениями. Еще один способ доходов – «посулы», преследовались по закону, как взятки.

В период правления Ивана III судебник 1497 г. закрепил первую общероссийскую уголовную норму, устанавливающую ответственность за взяточничество, но только в процессе судопроизводства. Он содержал статьи, запрещающие судьям мстить судом, брать посулы и отказывать в правосудии, а тяжущимся – давать посулы. Статьи было велено «покликать» по торгам во всех городах Московской и новгородской земли. Однако нарушение запретов не влекло за собой наказания.

Одновременно в судебной и бытовой практике конкретизируются некоторые термины. Если чиновник выполнял за подношение какое-то действие (свои прямые обязанности), это называлось «мздоимство» и воспринималось как норма, если чиновник при этом не нарушал закона. Если же его подкупали для совершения чего-то незаконного, что было возможно благодаря его должности, это относилось уже к «лихоимству». С лихоимством пытались бороться.

При Иване IY Грозном в Судебнике 1550 г., вопрос взяточничества стал рассматриваться более детально. Так, для дьяк, который за посул составил подложный протокол или исказил показания сторон, должен был быть «вкинут» в тюрьму, а подьячий бит кнутом. Кроме того, виновный должен был выплатить штраф в размере суммы иска.

Это было вызвано расширением приказной системы и самоуправством и корыстолюбием приказных дьяков. Андрей Курбский писал Ивану Грозному: «Есть у великого князя новые доверенные люди – дьяки, которые его половиною кормят, а другую половину себе емлют».

Современники говорили, что взятку надо было дать даже для того, чтобы только войти в приказную избу. Если дьякам не нравились «действия» некоторых иностранных послов, их плохо кормили – в архивах сохранились подобные жалобы. Иван IV Грозный издал указ, по которому зарвавшихся чиновников надлежало немедленно казнить. В первый раз указ был применен к дьяку взявшему в виде посула жареного гуся, начиненного монетами.

Присягая новому царю, служащие приказов обещали, как, например, в присяге 1598 г. Борису Годунову, «посулов и поминков ни у кого, ни от чего не имати…». С XVI века возникло новое проявление взяточничества – вымогательство. Глава Земского приказа Леонтий Плещеев при царе Алексее Михайловиче Романове превратил суд в преступный орган, занимавшийся вымогательством.

Судебные дела решались по принципу «кто больше даст, тот выиграет». В это же время возникает практика «взятки за лицензию», начатая тестем царя Алексея боярином Ильей Милославским. Ведавший Пушкарским приказом шурин Плещеева Петр Траханиотов, месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и другим подчиненным, присваивая деньги.

Адам Олеарий, немецкий путешественник и ученый в «Описании путешествия Голштинского посольства в Московию и Персию» отмечал, что «хотя брать взятки всем строго запрещается, под опасением наказания за то кнутом, но их тайно берут, особенно писцы, которые вообще охотно принимают посулы или подарки…».

Далее он отмечал: «Кроме того, были устроены разные стеснения для торговли, и были заведены многие монополии; кто больше всего приносил подарков Б[орису] И[вановичу] М[орозову], тот, с милостивою грамотою, веселый возвращался домой». Появилась и такая форма вымогательства, как волокита – нарочитое затягивание рассмотрения дела с целью получения взятки.

Бунт закончился победой горожан. Алексею Михайлович в специальном обращении к народу обещал, что он сам будет следить за тем, чтобы вновь назначенные судьи «чинили расправу без посулов».

В изданном после бунта Соборном Уложении 1649 г., которое являлось главным сводом законов Российского государства и функционировало с некоторыми изменениями почти до 1917 г., предусматривались наказания за различные виды коррупционных правонарушений: вынесение неправедного решения судьей, подделка судного списка дьяками и подьячими, волокита с целью вымогательства взятки, отказ судьи от разбора дела, связанный с вымогательством взятки, посул, неправомерное взимание пошлин. При этом под наказание попадал и посул, взятый третьими лицами: родственниками судей, с его ведома, или нет

Уложение установило наказание для высокопоставленных чиновников, таких как бояр, окольничьих, воевод, вообще думных людей – в виде штрафа и лишения чина, либо назначение наказания по усмотрению Государя. Низшие чиновники за должностные преступления подвергались исключению из службы, отсечению руки, ссылке, битью батогами на площади («торговой казни»), возмещению ущерба, тюремному заключению.

Закон проводился в жизнь. Например, в 1654 году за лихоимство были выпороты кнутом князь Алексей Кропоткин и дьяк Иван Семенов, взявшие деньги и бочку вина с купцов за обещание не отправлять их в Москву, куда они должны были быть переселены по указу царя Алексея Михайловича.

В царствование Петра I было осознано, что коррупция является ужасным злом для государства, подрывает бюджет страны и разлагает общество. Петр начал вести активную борьбу против коррупции, и законодательство в этот период, помимо должностных лиц, к субъектам коррупции стало относить посредников, пособников, подстрекателей и недоносителей.

Петром I были введены в действие указы «О воспрещении взяток и посулов», «О наказании за взятки и лихоимство», «О наказании хищников за взятки лишением имения и живота».

Петровские указы грозили всевозможными карами «плутам, которые ни во что иное тщатся, точию мины под всякое добро делать и несытость свою наполнять». По указу «О возпрещении взяток и посулов и о наказании за оное» лихоимство наказывалось телесными наказаниями, конфискацией имущества, шельмованием и смертной казнью. Историческое значение этого указа определяется еще и тем, что в нем вводится общий термин «преступление», который охватывает «…все то, что вред и убыток государству приключити может», а также коррупция здесь определяется как лихоимство.

Чтобы неведением никто не отговаривался, от поступающих на службу бралась подписка об объявлении им указа о запрещении брать посулы от казенных или частных лиц, а для ознакомления народа указы прибивались на видном месте.

Все органы государственного управления получили законодательное оформление с четко определенной структурой, численностью и компетенцией, а правовой статус чиновников государственного аппарата был закреплен в «Табели о рангах». Этим документом Петр I окончательно уничтожил следы и предания древнего местничества, признавая право на почет только за личными заслугами каждого.

Мздоимцев били батогами, клеймили, ссылали. Однако их жажда к наживе была неискоренима. По свидетельствам современников, Петр даже грозился издать указ, по которому любой, кто украдет у государства деньги, на которые можно купить веревку, будет повешен, на что генерал-прокурор Ягужинский хладнокровно ответил: «не хватит веревок».

Опасаясь остаться вовсе без подданных (ведь на тот момент воровали уже все госслужащие вплоть до генерал-прокурора), Петр так и не издал такой указ, ограничившись приказом вешать только крупных взяточников. Однако даже столь суровые меры не смогли остановить процветающую коррупцию.

Для борьбы с коррупцией был учрежден пост обер-фискала. По личному указанию императора на должность был назначен Алексей Нестеров. Он доблестно исполнял свои обязанности, вел активную борьбу с казнокрадством и взяточничеством, после многолетнего следствия изобличил в коррупции сибирского губернатора князя Матвея Гагарина, который получал взятки за отдачу на откуп винной и пивной продажи. Сенат приговорил князя к смертной казни, при этом взяточник свою вину признал и посылая Петру просьбу о помиловании, писал:

Гагарин был повешен в присутствии двора и всех своих родственников. А через три года Нестерова самого поймали за руку на взятках и колесовали. Петр приказал также арестовать камергера Виллема Монса. Монса обвинили в том, что он «явился во многих взятках и вступал за оные в дела не принадлежащие ему» и отрубили голову. В день казни на столбах у эшафота были прибиты «росписи взяткам». Это были одни из первых гласных российских документов, изобличающих коррупционеров. Среди тех, кто давал взятки, фигурировали князья Меншиковы, Долгорукие, Голицыны, Черкасские, граф Головкин, Волынский.

В 1725 г. был опубликован сенатский указ о смертной казни за взятки и излишние сборы комиссаров Арцыбашева, Баранова и подьячего Волоцкого. Преступники были повешены в месте их злоупотреблений, в Новгородской провинции, а о причинах их казни объявлено было всенародно при помощи особых печатных листов в назидание прочим сборщикам.

Однако, несмотря на чудовищные показательные казни, коррупция в Петербурге и по всей России процветала, становясь не только средством личного обогащения, но и политической борьбы. Сенаторы со скандалами выясняли, кто у какого коррупционера «на связи состоит». В Санкт-Петербурге с горькой иронией горожане говорили: «Сенат и Синод подарками живет».

Посетивший Петербург в царствование Петра немец Вебер писал: «Средства для взяточничества неисчислимы, и их так же трудно исследовать, как и исчерпать море….. На чиновников здесь смотрят как на хищных птиц, они думают, что со вступлением их на должность им предоставлено право высасывать народ до костей и на разрушении его благосостояния основывать свое счастье».

Эффективной борьбе с коррупцией мешал идущий от царя и господствовавший в те времена по всей России, двойной стандарт, когда одним прощалось то, за что безжалостно карали других. Петр был вне себя от гнева, когда узнал, что его правая рука князь Александр Меньшиков – первый по величине взяточник в России. И что же? Император только отколотил любимца.

В 1722 году Петр отправился в Дербентский поход. Военные действия оказались для России вполне удачными, и возможно, что кавказские земли могли быть присоединены к Российской империи гораздо раньше, чем это произошло на самом деле, если бы российскую армию не подкосили болезни и проблемы со снабжением. А отвечал за продовольствие, боевой запас и лекарства астраханский губернатор Артемий Волынский, изрядно погревший на этом руки. Любимца Петр тоже лишь отколотил.

Во времена дворцовых переворотов жалование чиновникам отменили и «кормления от дел» фактически легализовали. В это время честные служащие и вовсе исчезли с лица земли русской, так как подношение от взятки, даваемой за решение проблемы в обход закона, отделить стало просто невозможно.

Вступившая на престол Анна Иоанновна в первый же год своего царствования, в 1730 г., всенародно удостоверила факт крайнего произвола в губернском воеводском управлении, в ведении которого находилась и судебная власть. В указе говорилось: «… многие воеводы, как посадским, так и уездным людям чинят великие обиды и разорения и другие непорядочные поступки, и берут взятки, о чем уже и челобитныя многия в правительствующем Сенате на них поданы, а на иных и бить челом опасаются, для того, что воеводы многие годы живую беспременно, того ради государыня императрица Анна Иоанновна… указала во всех городах воеводам быть с переменою по два года». Те из воевод, на которых в течение года после смены не поступало жалоб, обратно назначались на воеводские должности, прочие – удалялись.

Одновременно, манифестом Сенату были возвращены права контроля и надзора, которые некоторое время находились у упраздненного Верховного Тайного Совета. Результатом стал всплеск следственных дел, в том числе и о взятках, рассматривающихся Сенатом. Нередко представителям верховной власти приходилось лично вмешиваться в расследование злоупотреблений. Так по указу Анны Иоанновны было произведено расследование злоупотреблений иркутского вице-губернатора Жолобова, которое привело виновного к смертной казни. Он брал взятки золотом, серебром и ясаком (пушниной) с инородцев, помогал преступникам за деньги избежать наказания, ложно доносил на неугодных ему лиц.

Воевода Симбирска Ходырев был обличен по доносу секретаря Симбирской провинциальной канцелярии Р. Монахтина в незаконных сборах, хищениях, взяточничестве при рекрутском наборе. Система «кормления от дел», поощрявшая взяточничество чиновников, пагубно влияла на жизнедеятельность государственного аппарата России, противоречила установкам правительства и интересам населения.

Настоящая борьба со взяточничеством началась при Екатерине II. Еще в начале своего правления 18 июля 1762 года, столкнувшись с чиновничьим самоуправством, она была возмущена: «Сердце Наше содрогнулось,- писала Екатерина в своем указе,- когда Мы услышали… что какой-то регистратор Яков Ренберг, приводя ныне к присяге Нам в верности бедных людей, брал и за это с каждого себе деньги, кто присягал. Этого Ренберга Мы и повелели сослать на вечное житие в Сибирь на каторгу и поступили так только из милосердия, поскольку он за такое ужасное… преступление по справедливости должен быть лишен жизни» (по С.М. Соловьеву).

18 июля 1762 г., фактически, сразу же после вступления на престол, императрица издала знаменательный указ об удержании судей и чиновников от взяточничества и лихоимства, в котором говорилось: «… Мы уже от давняго времени слышали довольно, а ныне и делом самим увидели, до какой степени в государстве нашем лихоимство возросло, так, что едва есть ли малое самое место правительства, в котором божественное сие действие, суд без заражения сей язвы отправлялося… Никто, обвиненный в лихоимстве, – ежели только жалоба до нас дойдет праведная, яко прогневающий Бога, не избежит и нашего гнева…»

Екатерина решила ликвидировать остатки системы «кормления» XVII в., и манифестом 1763 г. утвердила новые штаты для всех учреждений Российской империи, примерно вдвое повысив оклады большей части чиновников; при этом жалованье назначалось не по чину, а по занимаемой должности. Средний оклад служащего составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100-150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10-15 копеек.

После проверок в судах Белгородской губернии, то Екатерина II была настолько возмущена ими, что выпустила специальный указ, чтобы усовестить продажных судей: «Многократно в народ печатными указами было повторяемо, что взятки и мздоимство развращают правосудие и утесняют бедствующих.

Сей вкоренившийся в народе порок еще при восшествии нашем на престол принудил нас… манифестом объявить в народ наше матерное увещевание, дабы те, которые заражены еще сею страстью, отправляя суд так, как дело Божие, воздержались от такого зла, а в случае их преступления и за тем нашим увещанием не ожидали бы более нашего помилования.

Но, к чрезмерному нашему сожалению, открылось, что и теперь нашлись такие, которые мздоимствовали к утеснению многих и в повреждение нашего интереса, а что паче всего, будучи сами начальствующие и обязанные собой представлять образец хранения законов подчиненным своим, те самые преступники учинилися и в то же зло завели».

Достижением екатерининского царствования стало укоренение взгляда на всякое мздоимство и вымогательство, как на дело предосудительное, которое нужно скрывать и которым нельзя, как прежде, хвастаться. Общественное начинает порицать злоупотребления чиновников, которые, используя свое служебное положение, брали взятки.

Постепенно становится позорным злоупотреблять, заниматься взяточничеством – формируется система новых ценностей государственной службы. Ревность и усердие начинают вдохновляться не только интересами Отечества и общественного блага, но, как свидетельствует переписка представителей служилого дворянства того времени, и такими ценностями, как «слава и честь», «честолюбие в рассуждение славы империи и собственной», «лучшее удостоверение совести».

Экономность и скромность желаний всячески приветствовалась в среде господствующего класса, как надежное средство достижения престижной нормы богатства, которая, в свою очередь, выступала определенным гарантом честности, добропорядочности, моральной надежности дворянина.

Дальнейшие усилия Екатерины II были направлены на формирование новой чиновничьей элиты путем просвещения и повышения уровня образования с одной стороны, а с другой – предпринимались попытки реформирования административного и судебного строя.

Но та же Екатерина Великая на прошении одного отставного полковника выдать денег на приданое дочерям, своей императорской рукой начертать соизволила: «Вот дурак, десять лет полком командовал, а капитала не собрал». Непоследовательность в борьбе с коррупцией и политики «двойных стандартов» рассматриваемому феномену благополучно развиваться, принимая новые форма и обличья. Князь Горчаков: И что же происходит в России? Карамзин: Как обычно… Воруют-с… Исторический анекдот

XIX век начался с административных реформ, целью которых, в частности, было улучшение организации государственной службы и качественного изменения в составе российского чиновничества. Анализируя состояние государственных служащих М.М. Сперанский, обратил внимание на их плохое имущественное положение; а, ведь, именно они призваны были решать проблему преобразования государственного аппарата и реализовывать решения верховной власти. «Для большей части людей, – писал Сперанский, – служба есть промысел, но из всех промыслов она есть наименее прибыточный. Можно положительно сказать, что исполнители наших законов, блюстители суда, порядка и устройства суть нищие».

Ответственность чиновника по службе была зафиксирована Уставом о службе (1830-е гг.), где определялись необходимые для российского чиновника черты характера. Один из пунктов гласил: «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». Служащие призывались исполнять свои обязанности, согласно данной присяге, «нелицемерно и добросовестно», соблюдать существующие законы, «не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения». За мздоимство и лихоимство чиновники должны были нести административную ответственность.

В изданном в 1845 году «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» предусматривалось два вида взяткополучательства: лихоимство и мздоимство. Под лихоимством понималось принятие чиновником подарков лично или через посредников без нарушений обязанностей по службе. В Уложении предусматривалась ответственность за мздоимство, то есть за «получение материального подарка для совершения противоправного обязанностям службы деяния». Александр III запретил совмещение государственных должностей с работой в руководстве банков и акционерных обществ.

Несмотря на законы и предпринимаемые меры, представление о том, что чин является законным источником пропитания чиновника, оставалось распространенным среди населения вплоть до конца XIX века. Губернатор Симбирска М.Л. Марницкий в 1820-е годы советовал своим чиновникам: «Господа, берите, но не дерите».

Глава Третьего отделения Собственной канцелярии Его Императорского Величества граф А. Бенкендорф писал в 1828 году: «Власть продолжает оставаться в руках презренных субъектов, возвысившихся путем лихоимства и ценою несчастья населения». Корпус жандармов получил права по борьбе с «преступлениями по должности и лихоимством».

Граф Витте хвастался, что он на рубеже веков победил взяточничество на уровне министров и глав департаментов. Сделал он это весьма просто – сам лично им выдавал ссуды из казны и иные вознаграждения и следил, чтобы они не брали у других, а только у него. Вплоть до начала XX века чиновник, отказывающийся от вознаграждения, многим просителям казался странным и подозрительным. Как среди чиновников, так и в некоторых слоях населения те, кто ничего не брал, считались дураками или трусами.

«…подкуп административного лица есть прочная традиция российского государственного быта по крайней мере несколько последних столетий. Формы взятки менялись – брали съестным, мехами, крепостными, деньгами, услугами, но суть ее как формы злоупотребления властью, как служебного преступления – сохранялась.

Упорная воспроизводимость подобного деяния нашла стихийное отражение в языке, наряду с некоторыми народными эквивалентами термину, широко ходивших в обиходе, вроде – «оказать почесть», «проявить уважение», «мзда», «корм», «добыча», «подарок», «детишкам на молочишко», «вернуть долг», «любостяжательность», «лихоимство», «сребролакомство», взятка возбуждала воображение писателей и государственных мужей, так родились: «богопротивное лакомство» (Петр Великий), «произвольное самовознаграждение» (С. Уваров), «служебные сладости» (М. Салтыков-Щедрин) и т.п.

Система давала возможность чиновникам брать взятки, подношения, подарки к различным праздникам и именинам. Недаром литература XIX в. запечатлела на своих страницах взятки «борзыми щенками», вереницы поздравляющих в губернаторских прихожих; можно вспомнить приезд Хлестакова и чиновников, которые «одалживали» деньги московскому «ревизору».

Существовало выражение «ударить челом сковородкою рыбки». Дело в том, что крупные монастыри, имея свои рыбные хозяйства, привозили в Москву огромное количество рыбы, которую раздавали нужным чиновникам в виде «почести». Размер «сковородки» специально не оговаривались.

Практически, во всех губерниях, где проходили ревизии, всплывали факты вымогательства со стороны чиновников. Так, например, помещики всех губерний Правобережной Украины ежегодно собирали для полицейских немалую сумму. Киевский губернатор И. И. Фундуклей объяснял это тем, что если помещики не будут выделять средства на содержание чиновников полиции, «то средства эти они получат от воров».