Государственное регулирование в сфере электроэнергетики

Частноправовые отношения в сфере электроэнергетике подвергаются существенному государственному регулированию.

Многие положения о государственном регулировании нашли закрепление в Федеральном законе от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», в Постановлениях Правительства РФ, иных подзаконных актах. Законодатель в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» установил, что нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти.

Необходимо также отметить, что глава пятая Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» посвящена системе государственного регулирования и контроля в электроэнергетике.

В данной статье закреплены принципы и методы государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, полномочия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, принципы и методы государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, положения о государственном регулировании цен (тарифов) на оптовом и розничных рынках, особенности государственного регулирования цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в электроэнергетике и платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, положения об антимонопольном регулировании и контроле на оптовом и розничных рынках.

Согласно ст. 20 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» основными принципами государственного регулирования и контроля в электроэнергетике являются:

• обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России, надежного и безопасного функционирования Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем;
• эффективное управление государственной собственностью в электроэнергетике;
• достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии;
• обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защита их прав;
• обеспечение защиты потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность);
• создание необходимых условий для привлечения инвестиций в целях развития и функционирования российской электроэнергетической системы;
• развитие конкурентного рынка электрической энергии и ограничение монополистической деятельности отдельных субъектов электроэнергетики;
• обеспечение недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка;
• сохранение государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции;
• обеспечение доступа потребителей электрической энергии к информации о функционировании оптового и розничных рынков, а также о деятельности субъектов электроэнергетики;
• обеспечение энергетической и экологической безопасности электроэнергетики;
• экономическая обоснованность оплаты мощности генерирующих объектов поставщиков в части обеспечения выработки электрической энергии.

Полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике осуществляются Правительством РФ, Министерством энергетики, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службой по тарифам, другими государственными органами.

В соответствии с п.1 ст.21 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Правительство РФ осуществляет в том числе следующие полномочия:

• устанавливает критерии и порядок отнесения объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети;
• утверждает правила оптового рынка и основные положения функционирования розничных рынков, утверждает существенные условия договора о присоединении к торговой системе оптового рынка электрической энергии и мощности;
• устанавливает порядок технологического присоединения энергопринимающих устройств юридических лиц и физических лиц к электрическим сетям, а также утверждает правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры, правила оказания этих услуг;
• устанавливает критерии отнесения субъектов электроэнергетики к числу субъектов, инвестиционные программы которых (включая определение источников их финансирования) утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и порядок утверждения (в том числе порядок согласования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) инвестиционных программ и осуществления контроля за реализацией таких программ;
• утверждает порядок расследования причин аварий в электроэнергетике;
• утверждает правила осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике;
• определяет и изменяет границы ценовых и неценовых зон оптового рынка с учетом технологических и системных ограничений Единой энергетической системы России;
• определяет размер денежных средств, соответствующих величине перекрестного субсидирования, в отношении субъектов Российской Федерации и график снижения указанной величины.

В сносках приведены некоторые примеры принятых Правительством РФ нормативных правовых актов во исполнение Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике».

Следует также отметить, что в соответствии с п.1 ст.21 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Правительство РФ распределяет между федеральными органами исполнительной власти полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, которые предусмотрены п. 2 данной статьи и включают в себя в том числе следующие:

• утверждение инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти ;
• осуществление полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
• антимонопольное регулирование.

Далее в рамках данного параграфа будут рассмотрены основные положения в области государственного регулирования в сфере электроэнергетики, касающиеся антимонопольного регулирования и государственного регулирования цен (тарифов).

Антимонопольное регулирование в сфере электроэнергетики. Основные положения об антимонопольном регулировании на оптовом и розничных рынках закреплены в ст.25 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике».

В соответствии с п.1ст.25 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» антимонопольное регулирование и контроль на оптовом и розничных рынках осуществляются антимонопольным органом в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом, и принятыми в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации актами федерального антимонопольного органа.

Согласно п.2 указанной статьи объектами антимонопольного регулирования и контроля являются:

1. Цены.
2. Уровень экономической концентрации на оптовом рынке.
3. Перераспределение долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка (в том числе путем создания, реорганизации и ликвидации организаций — субъектов оптового рынка) и имущества субъектов оптового рынка.
4. Согласованные действия субъектов оптового или розничных рынков.
5. Действия субъектов оптового или розничных рынков, занимающих доминирующее положение на указанных рынках; действия совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктур.

Целью антимонопольного регулирования является своевременное предупреждение, выявление, ограничение и (или) пресечение действий (бездействия), которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии, в том числе:

• соглашений (согласованных действий), имеющих целью изменение или поддержание цен на электрическую энергию (мощность);
• необоснованного отказа от заключения договора купли-продажи электрической энергии;
• необоснованного отказа от заключения договора оказания услуг естественно-монопольного характера при наличии технической возможности;
• создания дискриминационных или благоприятных условий для деятельности отдельных субъектов оптового и розничных рынков;
• создания препятствий доступу к услугам совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктур;
• возможности манипулировать ценами на оптовом и розничных рынках; манипулирования ценами на оптовом и розничных рынках, в том числе с использованием своего доминирующего положения;
• злоупотребления доминирующим положением на оптовом и розничных рынках.

Во исполнении указанных положений Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2013 года № 1164 утверждены Правила осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике.

Необходимо учитывать, что согласно п.4 указанных Правил антимонопольное регулирование на оптовом и розничных рынках осуществляет федеральный антимонопольный орган посредством в том числе:

1. Установления критериев введения по зонам свободного перетока предельного размера цены на мощность для проведения конкурентных отборов мощности.
2. Установления перечня зон свободного перетока, в которых конкурентный отбор мощности проводится с использованием предельного размера цены на мощность.
3. Установления в целях обеспечения конкуренции дополнительных требований к ценовым заявкам, подаваемым для участия в конкурентном отборе мощности поставщиками мощности, занимающими доминирующее положение на оптовом рынке в пределах одной зоны свободного перетока.
4. Утверждения стандартов предоставления субъектами оптового и розничных рынков (за исключением потребителей электрической энергии — физических лиц) информации о своей деятельности в федеральный антимонопольный орган в порядке, установленном этим органом.

В целях реализации предусмотренных действующим законодательством полномочий в области антимонопольного регулирования в сфере электроэнергетики Федеральной антимонопольной службой приняты в том числе следующие подзаконные акты:

1. Приказ Федеральной антимонопольной службы от 26.06.2012 № 416 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, группами лиц и аффилированными лицами в границах одной  ценовой зоны оптового рынка запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии, включая контроль за соблюдением особенностей функционирования хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в области электроэнергетики преимущественно для удовлетворения собственных производственных нужд, установленных законодательством Российской Федерации».
2. Приказ Федеральной антимонопольной службы от 26.06.2012 № 418 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за действиями совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры оптового рынка электрической энергии (мощности)».
3. Приказ Федеральной антимонопольной службы России от 10.09.2010 N 515 «Об утверждении Методики проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованию экономической обоснованности».
4. Приказ Федеральной антимонопольной службы России от 14.11.2007 N 378 «Об утверждении По рядка установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности)».

Государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике.

Согласно п.1 ст.23 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством РФ. При этом регулируемые цены (тарифы) могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен.

К основным принципам государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике относятся:

• определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов);
• обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии;
• учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов);
• учет соблюдения требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, в том числе требований о разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов, сокращению потерь энергетических ресурсов;
• обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе населения, процесса тарифного регулирования;
• обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, объема продукции (услуг), доходов и расходов на производство, передачу и сбыт электрической энергии.

Федеральным законом «Об электроэнергетике» определены перечни цен (тарифов) в электроэнергетике, подлежащих государственному регулированию (п.2-4 ст.23_1). Указанные перечни охватывают цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом рынке, на розничном рынке, на оптовом и (или) на розничных рынках. Данные перечни являются исчерпывающими.

Так, например, государственному регулированию на оптовом рынке подлежат:

• цены (тарифы) на поставляемую в условиях ограничения или отсутствия конкуренции электрическую энергию, регулирование которых может осуществляться в случаях и в порядке, которые предусмотрены ст. 23_3 данного Федерального закона;
• цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) и (или) предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) и надбавки к таким ценам (тарифам) (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством РФ);
• цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности) по договорам, заключенным в соответствии с законодательством Российской Федерации с гарантирующими поставщиками (энергоснабжающими организациями, энергосбытовыми организациями, к числу покупателей электрической энергии (мощности) которых относятся население и (или) приравненные к нему категории потребителей), в целях обеспечения потребления электрической энергии населением и (или) приравненными к нему категориями потребителей, а также с определенными Правительством РФ субъектами оптового рынка — покупателями электрической энергии (мощности), функционирующими в отдельных частях ценовых зон оптового рынка, для которых Правительством РФ установлены особенности функционирования оптового и розничных рынков;
• цены (тарифы) или предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) в неценовых зонах оптового рынка, в том числе поставляемую в электроэнергетические системы иностранных государств и приобретаемую у них в целях экспорта или импорта в объеме, учтенном в сводном прогнозном балансе производства и поставок электрической энергии (мощности);
• надбавка, прибавляемая к равновесной цене оптового рынка для определения цены электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах (в случаях и в порядке, которые предусмотрены Правительством РФ;
• цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), продаваемую и приобретаемую на оптовом рынке в целях технологического обеспечения совместной работы Единой энергетической системы России и электроэнергетических систем иностранных государств, при этом указанные цены (тарифы) подлежат государственному регулированию до 1 января 2015 года и устанавливаются исходя из прогнозного уровня и с учетом необходимости обеспечения покупки и продажи электрической энергии (мощности) на равных ценовых условиях;
• надбавка к цене на мощность и (или) к равновесной цене на электрическую энергию, установленная и применяемая в порядке, установленном Правительством РФ, в целях частичной компенсации стоимости мощности и (или) электрической энергии субъектов оптового рынка — производителей электрической энергии (мощности), генерирующее оборудование которых расположено на территориях субъектов Российской Федерации, не имеющих административных границ с другими субъектами Российской Федерации и не относящихся к территориям островов.

Полномочия в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике согласно ст.24 Федерального закона «Об электроэнергетике» распределяется между Правительством РФ, Федеральной службой по тарифам, органами исполнительной власти субъектов РФ.

Основные функции по государственному регулированию цен (тарифов) возложены на Правительство РФ.

В соответствии с п.4 ст.23 Федерального закона «Об электроэнергетике» выбор и применение методов государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством РФ.

Как уже отмечалось выше Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 года № 1178 « О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике; Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике.

Необходимо обратить внимание, что Конституционным Судом Российской Федерации был рассмотрен запрос губернатора Красноярского края, который оспаривал конституционность п.2 и п.3 ст.23 ФЗ «Об электроэнергетике», конституционность Постановления Правительства РФ от 29.12.201 года № 1178 и Постановления Правительства РФ от 26.02.2004 № 109.

Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению данного запроса, поскольку неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемых норм Конституции РФ отсутствует.

В запросе, в том числе, ставился вопрос о правомерности установления тарифов на электрическую энергию исходя из необходимой валовой выручки организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, а также о правомерности увеличения тарифов на передачу электрической энергии для организаций, заключивших договоры на передачу электрической энергии с территориальными сетевыми организациями.

В принятом Определении от 04.10.2012 № 1813-О Конституционный Суд РФ указал, что по смыслу пунктов 2, 15-34 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.12.201 года № 1178 объем оказываемых услуг (объем полезного отпуска электроэнергии) полежит учету при определении экономической обоснованности расходов, напрямую связанных с объемом оказываемых услуг (например, расходы на покупку электрической и тепловой энергии), тогда как иные расходы (например, расходы на обучение персонала, на служебные командировки, включая оформление виз и уплату сборов) подлежат учету на основании применимых к ним критериев экономической обоснованности.

Данный механизм ценообразования призван в условиях монополии территориальной сетевой организации на передачу электрической энергии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации обеспечить баланс ее экономических интересов и интересов потребителей и не может рассматриваться как ставящий указанную организацию в преимущественное положение по сравнению с организациями, осуществляющими свою деятельность в других отраслях экономики.

В Определении Конституционного Суда РФ также указано, что само же по себе увеличение тарифов на территории одного из субъектов Российской Федерации — при условии экономической обоснованности такого увеличения — не может, вопреки доводам заявителя, рассматриваться как нарушающее конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства и конституционные гарантии поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

Согласно п.1 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике указанный документ определяет основные принципы и методы регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике.

В соответствии с Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике определены: система регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике; принципы и методы расчета цен (тарифов); порядок ценообразования на оптовом рынке; порядок формирования сводного прогнозного баланса; порядок ценообразования на розничном рынке; ценообразование в отношении услуг, оказываемых организациями, осуществляющими
регулируемую деятельность.

Согласно п.5 указанных Основ регулирование цен (тарифов) основывается на принципе обязательности ведения раздельного учета организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, объема продукции (услуг), доходов и расходов на производство, передачу, сбыт электрической энергии и технологическое присоединение к электрическим сетям.

При установлении регулируемых цен (тарифов) не допускается повторный учет одних и тех же расходов по указанным видам деятельности.

Согласно п.12 Основ при регулировании цен (тарифов) применяются:

1. Метод экономически обоснованных расходов (затрат).
2. Метод индексации тарифов.
3. Метод сравнения аналогов.
4. Метод доходности инвестированного капитала.
5. Метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Выбор метода регулирования в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемую деятельность, производится регулирующим органом с учетом положений Основ.

Основания и порядок установления (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, предусмотренных Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2011 года № 1178, определяются Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными указанным Постановлением Правительства РФ.

На основании одобренного Правительством РФ прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, а также предложений и материалов, указанных в 16-17 Правил, Федеральная служба по тарифам устанавливает в течение 14 дней со дня внесения
проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации:

1. Предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей (отдельно на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей в пределах и сверх социальной нормы потребления, если в соответствующем субъекте Российской Федерации принято решение об установлении социальной нормы потребления).
2. Предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям на розничных рынках на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, за исключением электрической энергии (мощности), поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей.

В соответствии с п.4 Правил в рамках установленных Федеральной службой по тарифам предельных уровней цен (тарифов) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов до начала очередного финансового года устанавливают на розничном рынке регулируемые цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность).