Государственная и статская служба первой половины XVIII в

Следующим этапом в развитии российской государственной (гражданской) службы было время царствования Петра I. Застав в молодости приказную систему, он попытался обновить ее.

По его указанию было создано еще три приказа: Военно-морской, Адмиралтейский и Артиллерийский. Во главе этих и некоторых других приказов встали новые люди. Но эти нововведения не спасли устаревшую систему.

Территория страны в административном отношении была разделена на 10 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую, Сибирскую, Рижскую, Нижегородскую и Астраханскую.

Это были обширнейшие земли подданных русского царя, не равные по территории и населению. Они возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все губернаторы были наделены очень обширными, подчас колоссальными полномочиями.

В 1717—1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-коллегия, Берг-, Манифактур-, Коммерц-, Юстиц-коллегии, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату, их функции и полномочия были четко определены, организационное устройство и делопроизводство унифицировано.

Основной формой деятельности коллегий было общее собрание («заседание общего присутствия»), в которых принимали участие президент коллегии, вице-президент, четыре-пять советников, четыре асессора (помощника) и секретарь (рис. 1).

На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Эта их деятельность рассматривалась как пожизненная, а за «тщательное радение» они могли быть пожалованы в дворянство.

Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за которыми осуществлял обер-прокурор Синода. Принятый «Духовный регламент» закреплял полное подчинение духовной власти светской.

Он ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т.д.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях определялся Генеральным регламентом, принятым в 1720 г. и на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Кроме того, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления.

В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить.

Петр I назвал обер-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных».

Петр I в процессе реформирования государственного управления предпринял попытку монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства и царя. Для этого был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью.

Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины.

Практика показала, что совершенствование государственного управления напрямую связано с созданием новой системы государственной службы.

В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов.

Это обстоятельство потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. определенного порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного акта, — «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг (табл. 1). Слово «статский» немецкого происхождения и означало «гражданский».

В допетровское время основным критерием служебной годности и продвижения по службе была знатность происхождения. Отмена местничества в 1682 г. нанесла удар принципу определения служебной карьеры по знатности рода («по породе»), но полностью не ликвидировала его.

Лишь «Табель о рангах» на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги («знатность по годности считать»). Она открыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве.

Практика показала, что такое продвижение по службе было главной школой профессиональной подготовки. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора.

Своей «Табелью о рангах» Петр I предоставил возможность получать дворянство выходцам и из других сословий. Так, вместе с получением 8 ранга по военной или гражданской службе они становились потомственными дворянами, приобретая тем самым все привилегии этого сословия.

Князь А.Д. Меньшиков, в конце жизни пожалованный чином генералиссимуса, который в XVIII в. использовался в качестве высшей степени 1 класса всего три раза, в детстве, согласно молве, торговал пирожками; Московский вице-губернатор B.C. Ершов, президент Ратуши А.А. Курбатов до своего возвышения были крепостными крестьянами.

С целью разработки «Табель о рангах» были собраны и изучены аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польши и Венецианской республики.

За основу было принято законодательство Дании и Пруссии. Возложение обязанности государственной службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие.

Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался человек иного сословия, то он приобретал права дворянства. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. И тем не менее такая возможность была серьезным стимулом для поступления на государственную службу.

Создание взаимоувязанных должностных чинов стало одним из важнейших явлений российской общественной жизни в XVIII столетии.

Петр I оставил после себя хорошо организованную государственную службу, составной частью которой была статская или гражданская служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI—XVII вв. рассматривалась как «приказная работа», давшая начало гражданской службе как таковой.

Если приказная работа в определенной мере рассматривалась как непрестижная и даже подневольная, то статская служба как в петровские времени, так и позже высоко ценилась и была обласкана российскими императорами.