Договор о развитии застроенной территории

Согласно части 1 статьи 46.2 ГрК РФ договор о развитии застроенной территории – это договор, в силу которого одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц подготовить проект планировки застроенной территории и в соответствии с ним осуществить строительство на застроенной территории, создать либо приобрести, а также передать в государственную (муниципальную) собственность благоустроенные жилые помещения и уплатить возмещение за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах и земельные участки, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для утверждения проекта планировки застроенной территории, изъятия для муниципальных нужд жилых помещений в многоквартирных домах и земельных участков на застроенной территории, а также предоставления указанному лицу без проведения торгов для строительства земельных участков в границах застроенной территории.

Договор о развитии застроенной территории является двусторонним, возмездным, взаимным и консенсуальным.

Сторонами договора выступают инвестор – физическое или юридическое лицо, которое взяло на себя вышеуказанные обязательства по развитию застроенной территории, и муниципальное образование в лице местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования или иного уполномоченного в соответствии с уставом муниципального образования органа.

К сожалению, действующий ГрК РФ в статье 46.2 рассматривает в качестве одной из сторон договора о развитии застроенной территории не само муниципальное образование, а орган местного самоуправления, что является не совсем верным.

Дело в том, что участниками гражданских отношений наравне с физическими и юридическими лицами признаются именно публично-правовые образования, включая и муниципальные образования (пункт 1 статьи 124 ГК РФ), от имени которых действуют уполномоченные органы власти (пункты 1 и 2 статьи 125 ГК РФ).

Несмотря на то что органы власти могут наделяться правами юридического лица в целях обеспечения их деятельности, договор о развитии застроенной территории направлен на удовлетворение муниципальных нужд, а не интересов отдельного органа местного самоуправления.

Не названо также в ГрК РФ лицо, которое взяло на себя обязательства по развитию застроенной территории, инвестором, тогда как их исполнение предполагает вложение инвестиций в объекты недвижимости на застроенной территории.

Предметом договора выступает деятельность по развитию застроенной территории, в результате которой должны быть построены предусмотренные договором объекты капитального строительства. Помимо гражданско-правовых обязательств инвестора по вложению инвестиций, такой договор порождает и административно-правовые последствия, связанные с исполнением органом местного самоуправления своих полномочий.

В связи с этим договор о развитии застроенной территории следует рассматривать как комплексный (межотраслевой) договор, который подлежит урегулированию нормами гражданского и публичного права.

17 сентября 2007 г. администрация г. Сочи и ЗАО “Маркет” (инвестор) заключили договор инвестирования, в соответствии с которым на инвестора возлагалась обязанность осуществить реконструкцию торгово-рыночного комплекса “Центральный” за счет собственных и (или) привлеченных средств на трех земельных участках, которые были переданы инвестору в аренду. Стороны согласовали условие об участии инвестора в развитии социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры г. Сочи путем перечисления 10028460 руб. в бюджет муниципального образования.

В свою очередь, администрация г. Сочи должна была оказывать инвестору в рамках действующего законодательства содействие в реализации инвестиционного проекта по вопросам, входящим в ее компетенцию, в том числе обеспечить подготовку и принятие необходимых для реконструкции распорядительных документов, а также оформление акта о результатах реализации инвестиционного проекта при условии предоставления инвестором необходимого пакета документов.

Квалифицируя договор инвестирования в качестве договора о долевом участии в строительстве, где сторонами не было согласовано условие о вкладе администрации г. Сочи, ЗАО “Маркет” обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с иском о признании такого договора незаключенным.

Удовлетворяя иск, арбитражные суды трех инстанций исходили из того, что спорный договор не является договором об инвестиционной деятельности, а сама администрация г. Сочи не может быть субъектом инвестиционной деятельности в том смысле, который заложен в нормах Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений”.

В то же время в силу статьи 421 ГК РФ стороны вправе были заключить данный договор, однако не согласовали его предмет, поскольку отнесли к существенным его условиям тип, этажность здания, номенклатуру и конфигурацию помещений в проектируемом здании, а также площадь застройки и объем необходимых инвестиций, которые по условиям пункта 2.2 этого договора должны были быть определены в дополнительном соглашении.

Поскольку такое дополнительное соглашение стороны не заключили, предмет договора ими не был согласован.

На основании этого арбитражные суды, руководствуясь статьей 432 ГК РФ, признали спорный договор незаключенным, а уплаченные на развитие социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры денежные средства – неосновательным обогащением муниципального образования.

Однако с такими выводами не согласился Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. По его мнению, из содержания спорного договора усматривалось, что он не породил у муниципального образования каких-либо гражданско-правовых обязанностей  перед ЗАО “Маркет”.

Определенные пунктом 4.1 договора инвестирования обязанности являлись по своей природе публично-правовыми, непосредственно были связаны с выполнением органами муниципального образования властно-распорядительных функций, и потому соглашение, в котором муниципальное образование констатировало наличие у него обязанностей исполнять предписания публичного (в данном случае – градостроительного) законодательства, не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка.

Споры, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) муниципальным образованием обязанностей, предусмотренных публичным законодательством, хотя бы такие обязанности и были упомянуты в соглашениях, заключенных публичным образованием с частными лицами, не имеют частноправовой природы, а вытекают из публично-правовых отношений.

Из изложенного следует, что заключение инвестиционных контрактов с включением в них перечисленных условий, с одной стороны, не противоречит действующему гражданскому законодательству, а с другой стороны, не является основанием для признания таких контрактов недействительными или незаключенными по правилам, установленным в ГК РФ.

В то же время в спорном договоре, помимо условий, связанных с исполнением муниципальным образованием публично-правовых обязанностей, содержались также и гражданско-правовые обязательства, т.е. обязанности по перечислению в бюджет муниципального образования денежных средств в размере и в сроки, установленные этим договором.

Подобные договоры об участии хозяйствующих субъектов в финансировании развития инженерной инфраструктуры муниципального образования не противоречат действующему законодательству, так как в соответствии со статьей 421 ГК РФ стороны свободны в заключении договоров, т.е. в принятии на себя  любых обязательств, не запрещенных законом.

Цена договора означает плату, вносимую инвестором муниципальному образованию при заключении и исполнении договора. Она включает в себя цену права на заключение договора, определяемую по результатам аукциона, а также стоимость передаваемых в государственную (муниципальную) собственность благоустроенных жилых помещений и возмещение за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах и земельные участки на застроенной территории.

Срок договора определяется по соглашению сторон и относится к числу существенных его условий. В соответствии с частью 3 статьи 46.2 ГрК РФ существенными условиями договора являются:

• сведения о местоположении и площади застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции; цена права на заключение договора;
• обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом, региональными и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии – в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); максимальные сроки подготовки таких документов;
• обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
• обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, платить возмещение за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности, в том числе в общей долевой собственности, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в случае, если таким собственникам были переданы жилые помещения; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
• обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, осуществить строительство на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории; максимальные сроки осуществления строительства;
• обязательство органа местного самоуправления утвердить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом, региональными и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии – в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
• обязательство органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии для муниципальных нужд жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
• обязательство органа местного самоуправления предоставить лицу, с которым заключен договор, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
• срок договора; ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора.

Следует отметить, что не все из вышеперечисленных условий носят характер существенных, т.е. таких, без согласования которых договор считается незаключенным.

В частности, это касается последнего условия. Представляется, что в случае его отсутствия в договоре к последнему подлежат применению общие положения гражданского законодательства об ответственности сторон за нарушение договора.

В договоре о развитии застроенной территории могут быть также предусмотрены:

• обязательство лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, осуществить строительство и (или) реконструкцию объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, предназначенных для обеспечения застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
• указание видов объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктуры, предназначенных для обеспечения застроенной территории и подлежащих по окончании строительства передаче в муниципальную собственность; условия и сроки такой передачи;
• условия и объем участия органа местного самоуправления в развитии застроенной территории с указанием соответствующих сроков;
• способы и размер обеспечения исполнения договора лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления;
• обязательство органа местного самоуправления обеспечить в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа строительство и (или) реконструкцию за границами земельного участка или земельных участков, в отношении которых заключен договор, объектов коммунальной инфраструктуры, необходимых для обеспечения подключения (технологического присоединения) на границах таких земельных участков к объектам коммунальной инфраструктуры, построенным на таких земельных участках; максимальные сроки выполнения указанного обязательства.

В соответствии с общими правилами ГК РФ и с учетом особенностей субъектного состава договор о развитии застроенной территории подлежит заключению в простой письменной форме.

Содержание договора. Инвестор в соответствии с условиями договора о развитии застроенной территории обязуется:

• подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом, региональными и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии – в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);
• создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории;
• уплатить возмещение за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, а также земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности, в том числе в общей долевой собственности, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в случае, если таким собственникам были переданы жилые помещения;
• осуществить строительство на застроенной территории в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории;
• по соглашению сторон осуществить строительство и (или) реконструкцию объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, предназначенных для обеспечения застроенной территории, а также передать их или их часть в муниципальную собственность;
• по соглашению сторон обеспечить исполнение договора согласованными сторонами способами обеспечения исполнения обязательств;
• по соглашению сторон и в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществить иные действия по участию в развитии застроенной территории. При этом включение в договор условия о передаче в государственную или муниципальную собственность жилых помещений, за исключением жилых помещений, предусмотренных для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, а также установление иных условий договора, если такие условия влекут за собой дополнительные расходы лица, заключившего договор с органом местного самоуправления, не допускается.

Муниципальное образование в лице уполномоченного органа местного самоуправления обязуется:

• утвердить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом, региональными и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии – в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);
• принять в установленном порядке решение об изъятии для муниципальных нужд жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома;
• после подготовки инвестором проекта планировки застроенной территории, передачи в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений и уплаты возмещения за изымаемые жилые помещения и земельные участки предоставить без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не  предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам;
• по соглашению сторон и в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществить иные действия по участию в развитии застроенной территории.

Заключение договора. Заключению договора о развитии застроенной территории предшествует решение органа местного самоуправления о развитии застроенной  территории, в первую очередь местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, в котором должны быть определены ее местоположение и площадь, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции.

Решение о развитии застроенной  территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также региональных и местных нормативов градостроительного проектирования  при условии, что на такой территории расположены:

• многоквартирные дома, признанные в установленной Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу;
• многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.

На застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть расположены иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту. Иные объекты капитального строительства не могут быть расположены на застроенной территории.

Договор о развитии застроенной территории заключается по результатам открытого аукциона. В качестве организатора аукциона выступает действующий от имени муниципального образования орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, или действующая на основании договора с ним специализированная организация.

Орган местного самоуправления, принявший решение о проведении аукциона, определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора.

В свою очередь, организатор аукциона устанавливает время, место и порядок проведения аукциона, форму и сроки подачи заявок на участие в аукционе, порядок внесения и возврата задатка, величину повышения начальной цены предмета аукциона (шаг аукциона), который устанавливается в пределах от 1 до 5% начальной цены предмета аукциона.

Извещение о проведении аукциона размещается на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет не менее чем за 30 дней до дня проведения аукциона.

Договор о развитии застроенной территории, как правило, заключается с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор. Им признается участник аукциона, предложивший
наибольшую цену за право на заключение договора.

Результаты аукциона оформляются протоколом, который подписывается организатором аукциона и победителем аукциона в день проведения аукциона.

Договор о развитии застроенной территории может быть заключен и с другими лицом в случае, если:

• победитель аукциона уклонился от заключения договора. Тогда муниципальное образование вправе заключить договор с участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене предмета аукциона (цене права на заключение договора);
• аукцион признан несостоявшимся, например, когда в нем участвовали менее двух участников. В этом случае единственный участник аукциона в течение 30 дней со дня проведения аукциона вправе заключить договор, а муниципальное образование, по решению уполномоченного органа которого проводился аукцион, обязано заключить такой договор с единственным участником аукциона по начальной цене предмета аукциона.

Договор о развитии застроенной территории заключается не ранее чем через 10 дней со дня размещения информации о результатах аукциона на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов.

Муниципальное образование в лице уполномоченного органа местного самоуправления вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора в случае неисполнения инвестором следующих обязательств:

• подготовить проект планировки застроенной территории;
• создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений;
• уплатить возмещение за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах,  признанных аварийными и подлежащими сносу, и земельные участки;
• обеспечить исполнение договора предусмотренными договором способами;
• осуществить строительство на застроенной территории в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории;
• осуществить строительство и (или) реконструкцию объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, предназначенных для обеспечения застроенной территории, если такие обязательства были предусмотрены договором;
• передать объекты инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, предназначенных для обеспечения застроенной территории, в муниципальную собственность, если это было установлено договором;
• в иных случаях, установленных федеральным законом или договором.

Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений” в качестве существенных нарушений условий договоров, заключенных до 1 января 2011 г. с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением либо унитарным предприятием и предусматривающих строительство, реконструкцию на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и расположенном в границах субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, объекта недвижимого имущества с привлечением внебюджетных источников финансирования и последующим распределением площади соответствующего объекта недвижимого имущества между сторонами данного договора, определены:

– неисполнение обязательств по строительству, реконструкции объекта недвижимого имущества в срок, предусмотренный данным договором или договором аренды соответствующего земельного участка, либо при отсутствии такого срока в данных договорах в срок, на который выдано разрешение на строительство, реконструкцию этого объекта, в случае, если строительная готовность объекта недвижимого имущества на последний день такого срока  составляет менее чем 40% общего объема его строительства, реконструкции, предусмотренного утвержденной в установленном законодательством Российской Федерации порядке проектной документацией;

– отсутствие по истечении пяти лет со дня заключения данного договора разрешения на строительство, реконструкцию этого объекта недвижимого имущества в случае, если в данном договоре не предусмотрен срок окончания строительства, реконструкции этого объекта.

Договор, предусматривающий строительство, реконструкцию на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и расположенном в границах субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, объекта недвижимого имущества, может быть также расторгнут досрочно в дностороннем порядке в случае существенного изменения обстоятельств, из которых стороны данного договора исходили при его заключении, а именно: при невозможности исполнения обязательств по осуществлению строительства, реконструкции объектов недвижимого имущества в связи с невозможностью предоставления земельного участка в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, а также в связи с наличием обременений земельного участка или расположенного на нем объекта недвижимого имущества правами третьих лиц, препятствующих строительству, реконструкции объекта недвижимого имущества.

В свою очередь, инвестор в одностороннем порядке вправе отказаться от исполнения договора о развитии застроенной территории в случае неисполнения муниципальным образованием следующих обязательств:

• утвердить проект планировки застроенной территории;
• принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, а также земельных участков;
• предоставить без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки;
• участвовать в развитии застроенной территории, если такие обязательства предусмотрены договором;
• в иных случаях, установленных федеральным законом или договором.