Административные структуры в условиях либеральной демократии

Существуют разные принципы организации административного аппарата. Наиболее распространенный из них, когда подразделения создаются для выполнения определенных задач. Например, почти во всех странах мира есть министерства, ответственные за оборону, образование, транспорт и т. д.

Следующий принцип организации административного аппарата — когда создаются ведомства, «специализирующиеся» по отдельным группам общества. Хотя этот принцип был изобретен в Европе («министерство труда» Франции во время революции 1848 г.), ныне он шире применяется в США, где объектами государственной опеки служат ветераны войн и другие меньшинства.

Известный консерватизм бюрократии иногда приводит к тому, что ведомство «переживает» группу, о которой призвано заботиться. Так, в Италии до сих пор существует агентство попечения над вдовами и сиротами.

Наконец, в последние десятилетия появились подразделения административного аппарата, занятые выполнением однотипных работ, например сбором статистических данных, подсчетами и т. д. Это позволяет несколько разгрузить ведомства, организованные по предыдущим трем принципам.

Важнейшей характеристикой административной структуры является уровень ее централизации. Во-первых, централизованный аппарат управления является жестко иерархическим. Каждый чиновник выполняет волю вышестоящего, располагая очень скромными возможностями проявлять инициативу и самостоятельно принимать решения.

Во-вторых, административная централизация предполагает отсутствие автономии местных органов управления.

Наименее централизованной из существующих либеральных демократий являются, безусловно, Соединенные Штаты. Сама американская конституция предоставляет значительную автономию каждому из пятидесяти субъектов федерации. Эта норма соблюдалась почти всегда — может быть, единственным исключением является краткий период рузвельтовского «нового курса», когда потребовалась концентрация власти для преодоления экономического кризиса.

Кроме того, федеральной администрации США чужд иерархический принцип построения. Ее формальный глава, президент, вынужден постоянно конкурировать с Конгрессом по вопросам контроля над бюрократией, заинтересованными группами и т. д. Некоторые политологи считают такой уровень административной децентрализации нежелательным, так как бюрократия становится при этом слишком независимой от политического руководства.

Довольно децентрализованная административная система существует и в ФРГ. Конституция страны оставляет в ведении федеральных властей сравнительно ограниченный круг вопросов — почту, таможенную службу, железные дороги, оборону и внешнюю политику. Все остальное передается в распоряжение земель.

Тем не менее немецкая бюрократия настолько проникнута своим унаследованным от прусской монархии корпоративным духом, что автономия местных органов управления не подрывает единства бюрократического аппарата. В унитарных либеральнодемократических государствах (таких, как Великобритания, Франция) уровень административной централизации выше, чем в федеративных образованиях.

Крепче здесь и иерархические связи внутри бюрократии, а также «горизонтальная» координация деятельности отдельных ведомств. Однако эту разницу между федерациями и унитарными государствами не следует рассматривать как принципиальную. Она не так уж велика.

Например, прикладные исследования, проведенные во Франции (которая традиционно считается вотчиной классической бюрократии), показали, что и здесь администрация вовсе не похожа на идеально работающий механизм; как и повсюду в мире, чиновники принимают несогласованные решения, враждуют между собой и т. д.