Зарождение института омбудсмена

Весьма важным государственным институтом в механизме обеспечения прав личности является должность омбудсмена.

В классическом понимании данного института омбудсмен – это государственный орган, предусмотренный конституцией или законом, возглавляемый независимым публичным должностным лицом высокого ранга, ответственный перед законодательной властью, осуществляющий на основании закона контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц, но без права изменения принятых ими решений.

Институт омбудсмена в его классическом понимании впервые был основан в Швеции, в связи с необходимостью установления баланса между широкими полномочиями короля и достаточно ограниченными полномочиями парламента.

В 1809 г. Шведским риксдагом принят документ о правлении (конституционный акт) о разделении властей, созданный под влиянием теории ШарляЛуи Монтескье, положениями которого парламенту предоставлялось право избирать специальное должностное лицо для надзора за соблюдением законодательных актов парламента публичными органами власти. Он получил название Омбудсмена юстиции.

Возникнув в начале XIX в., институт омбудсмена получил широкое распространение лишь после Второй мировой войны, сначала в Северной Европе, а затем и в других европейских странах, в Америке, Азии и Африке. Отличительной чертой классического омбудсмена является его учреждение именно актом парламента, что основано на Парижских принципах.

В каждом государстве, учредившем институт омбудсмена, изначально, как правило, одно должностное лицо осуществляло соответствующие полномочия.

И в настоящее время в мире прослеживается две тенденции. Суть первой состоит в существовании нескольких омбудсменов, например, польской Конституцией учреждены защитник гражданских прав и защитник прав ребенка, а также законодательно установлена возможность назначения их заместителей.

Конституцией Швеции предусмотрена возможность избрания нескольких омбудсменов. Отражением второй тенденции является опыт Франции, где в разное время были созданы различные независимые органы по защите прав и свобод граждан (например, медиатор Республики, защитник детей, Национальная комиссия по деонтологии безопасности и др.), являющиеся противовесом администрации.

Однако учреждение большого количества подобных органов привело к необходимости объединения хотя бы некоторых из них с целью унификации и оптимизации их деятельности.

Их функции были распределены между заместителями Защитника прав: один из них, Защитник детей, и два вице-председателя, ответственные за деонтологию в области безопасности, а также за борьбу против дискриминации и за содействие равенству.

Наряду с классическими моделями парламентских уполномоченных по правам человека в последние десятилетия получили развитие специализированные виды омбудсменов в рамках исполнительной власти, так называемые исполнительные омбудсмены (квазиомбудсмены): омбудсмены по делам военнослужащих, заключенных, правовые омбудсмены, омбудсмены полиции, омбудсмены по правам ребенка, по правам предпринимателей и др.

Помимо государственных, стали учреждаться и общественные омбудсмены. Появились банковские, университетские, школьные и другие общественные омбудсмены.

Свое название квазиомбудсмены получили в связи с тем, что классические парламентские омбудсмены обладают независимостью от органов исполнительной власти, осуществляя за ними контроль, а квазиомбудсмены назначаются органами исполнительной власти и отчитываются о своей деятельности перед ними.

В большинстве стран омбудсмен избирается парламентом на определенный срок (Дания, Португалия, Финляндия, Швеция), в некоторых странах – на неопределенный срок (Великобритания, Шри-Ланка). В ряде государств институт омбудсмена построен на превалировании исполнительной власти над законодательной.

Например, омбудсмены в Республиках Франция, Филиппины назначаются на должность Президентом. В Великобритании омбудсмен назначается королевой по предложению правительства. В ряде стран установлен запрет на повторное получение мандата омбудсмена (Франция, Филиппины).

Омбудсмен (имеющий название «Танодбаян») Республики Филиппины должен являться членом адвокатуры Филиппин и в течение 10 или более лет быть судьей или заниматься юридической практикой на Филиппинах.

Польский защитник гражданских прав должен обладать не только знаниями в области права, но и общепризнанным авторитетом за счет высоких моральных качеств и социальной активности.

Кроме того, в большинстве стран предусматривается условие недопустимости совмещения поста омбудсмена и других публичных должностей.

Парламентский Уполномоченный Великобритании возглавляет свое учреждение до отставного возраста (65 лет). Его могут освободить от должности по собственной просьбе или сместить решением обеих палат парламента. Омбудсмен Филиппин может быть смещен с занимаемой должности только в порядке применения процедуры импичмента.

А омбудсмен федеральной земли Мекленбург-Передняя Померания Германии может быть досрочно отстранен от своей должности ландтагом без объяснения причин.

Законодательно может быть предусмотрена возможность учреждения в субъектах федерации собственных омбудсменов.

Например, в Канаде их четырнадцать, а в Австралии – 8, включая федерального. В унитарных государствах омбудсмены также могут создавать территориальные представительства (например, в Польше могут создаваться территориальные представительства в отдаленных от столицы воеводствах).

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсменов является их компетенция. Несмотря на то, что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова.

В функции омбудсмена Швеции входит надзор за законностью в работе судов, всех государственных и муниципальных органов и учреждений, их персонала, а также других должностных лиц.

Омбудсмены Швеции наряду с административным надзором осуществляют контроль за исполнением законов и других нормативных актов, а также проверку состояния правовой помощи при уголовном преследовании.

Надзор омбудсмена Финляндии распространяется на министров правительства, и, в соответствии с общемировой практикой, в государстве учреждены посты специализированных омбудсменов.

Защитник прав Франции осуществляет контроль за соблюдением прав и свобод государственными административными органами, территориальными коллективами, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы.

Парламентский Уполномоченный по делам администрации в Великобритании рассматривает жалобы граждан, в которых содержатся требования устранить несправедливость, ущемление их прав, совершенное в результате плохого, неудовлетворительного управления.

При этом к источникам «плохого управления» можно отнести как закон, на основании которого вынесено решение, так и процедуру принятия решения или осуществления акта либо качество самого решения или деятельности.

Вне поля деятельности этого омбудсмена – децентрализованная и местная администрация. Представляется, что это связано с учреждением и функционированием уполномоченных в Англии, Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии, а также развитием данного института на местном уровне (учреждены уполномоченные по делам местной администрации Англии, Шотландии и Уэльса).

В сфере деятельности правоохранительных органов на основании Закона о судах и правовых службах (1990 г.) осуществляет деятельность уполномоченный Англии и Уэльса по делам правовых служб.

Он рассматривает жалобы на деятельность лиц, осуществляющих юридическую практику, в т.ч. должностных лиц полиции. В 2009 г. был принят Закон об омбудсмене по делам правовых служб Ирландии.

Если говорить об общих чертах омбудсменов, то рассмотрение ими жалобы начинается с момента ее принятия. В большинстве государств омбудсмены имеют прямой контакт с гражданами.

При рассмотрении жалобы омбудсмен реализует свои полномочия по проверке и разрешению спорных вопросов, которые в ней содержатся.

Для этого он имеет право знакомиться и изучать различные документы государственных органов, получать необходимые материалы и информацию от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснений от должностных лиц, государственных служащих и граждан.

Омбудсмен имеет право прямого контакта с лицом, подавшим жалобу, и другими лицами, которые могут помочь в ее рассмотрении и разрешении.

Важным элементом обеспечения эффективности деятельности омбудсмена является его независимость. Он осуществляет свои функции независимо от иных органов государственной власти, руководствуясь в своей деятельности законом, нормами морали и справедливости.

Независимость омбудсмена обеспечивается еще и тем, что законодательством разных стран установлена его неприкосновенность, а также дисциплинарная, административная и даже уголовная ответственность за воспрепятствование его деятельности, непредоставление запрашиваемой информации (например, во Франции предусмотрен штраф в размере 15 000 евро и тюремное заключение на один год).

В каждом государстве, где учрежден институт омбудсмена, его место в механизме государственной власти определяется таким образом, что он не подменяет иные органы власти при осуществлении своих правозащитных функций, а является дополнительным средством правовой защиты по отношению к действующим правовым механизмам и заполняет пробелы в юридическом контроле за административной властью.

В задачу омбудсмена входит оказание морального воздействия, обоснование необходимости изменения принятого государственным органом решения, изложение аргументированной позиции, которые позволят убедить органы власти принять решение в пользу гражданина.

Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмена полномочий по изменению решений государственных органов, он наделен определенными правами в случае обнаружения нарушений законности, вплоть до возбуждения гражданского судопроизводства и уголовного преследования (Швеция, Финляндия, Польша).

В первую очередь, обнаружив нарушение прав и свобод гражданина, омбудсмен выносит представление или заключение. Этот документ он направляет органу или должностному лицу, в действиях (бездействии) которого выявлено нарушение прав личности.

Чтобы избежать ненужной огласки, органы власти серьезно относятся к требованиям омбудсмена и в большинстве случаев удовлетворяют их. Но в некоторых случаях омбудсмен получает отказ.

В такой ситуации он может обратиться со специальным докладом в парламент. В дальнейшем парламент, используя свои контрольные полномочия, оказывает воздействие на должностных лиц администрации, исполнительных органов с целью удовлетворения обоснованной жалобы гражданина.

При рассмотрении ряда жалоб омбудсмен сталкивается и с такой ситуацией, когда гражданину нанесен ущерб действиями должностных лиц в связи с несовершенством примененных правовых норм, обязательных для исполнения.

В этом случае омбудсмен не вправе проводить проверку по жалобе, т.к. действия должностных лиц основаны на законе. Однако он может проводить анализ подобных ситуаций и вносить предложения парламенту или в правительство с целью совершенствования действующего законодательства.

Очень важным в деятельности всех омбудсменов является ежегодный доклад парламенту, который в полной мере отражает объем выполняемой ими работы.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что институт омбудсмена в настоящее время востребован во всем мире.

Помимо государственных и общественных омбудсменов, существуют международные, например, Европейский омбудсман в рамках Евросоюза, что свидетельствует об эффективности и необходимости данного института, который дополняет существующую систему гарантий правовой защиты и, несомненно, является важным правовым институтом защиты прав человека для современной России.