Условия преодоления основных форм бюрократизма

Рассмотренные выше формы административного увеличения материальной обеспеченности государственных служащих можно отнести к числу обыденных, тривиальных.

Более серьезными и нередко социально наказуемыми являются «административные барьеры», представляющие собой одну из наиболее «эффективных» возможностей извлечения чиновниками «статусной ренты», которую дает их правовое положение в системе государственного управления.

Исторически административные барьеры возникли в новейшей истории России в конце 80-х гг. прошлого столетия в период горбачевской «перестройки». Именно тогда при министерствах и ведомствах было образовано множество фирм, куда направлялись желающие получить лицензии, регистрации, аккредитации и т.п. Это был самый простой и самый «безобидный» источник извлечения статусной ренты.

При такой технологии чиновники не воровали бюджетные средства. Фактически они лишь перераспределяли часть средств от бизнеса в свою пользу. Здесь практически не было коррупции, которая появилась в основном в «ельцинское десятилетие». В это время еще относительно сильна была система финансового, народного и партийного контроля, еще не укоренилась психология вседозволенности.

Поэтому нет ничего удивительного в первоначальной приоритетности именно административных барьеров.

Анализ всех «барьеров» из-за обилия материала не представляется возможным. Поэтому рассмотрим лишь первые два — регистрацию и лицензирование.

Регистрация предприятия на начальном этапе требовала согласования 9 инстанций — налоговых органов, местной администрации, пенсионного фонда, статистических органов, соцстраха, регистрационной палаты, медстраха, санэпидемстанций, пожарной службы.

Принятая в 2002 г. Министерством по налогам и сборам (МНС) и упрощенная процедура регистрации, предусматривающая оформление всех документов «в одном окне», позволила существенно снизить роль данного барьера.

Однако к настоящему времени найдено достаточно много путей для игнорирования технологии «одного окна», а процесс регистрации без «подмазки» занимает полтора — два года.

Далее, для получения права на осуществление хозяйственной деятельности предпринимателю необходимо преодолеть сложности, связанные с лицензированием.

Предполагалось, что установление единых фиксированных сумм и порядка их зачисления в бюджет, а также упорядочение органов, осуществляющих лицензирование, позволит снизить уровень административных барьеров для бизнеса.

Однако изучение показало, что в этой сфере начала активно развиваться деятельность посреднических организаций. Сами посредники обычно называют свою деятельность «услугами по согласованию вопросов, связанных с получением лицензии».

Соответственно официальная стоимость лицензии не превышает и двадцатой части ее фактической стоимости. Схожая схема действовала в отношении лицензий Госстроя, Минздрава, МПТР, Минэнерго, Минкультуры и т.д.

По данным МНС, на 2002 г. в России зарегистрировано 3,1 млн юридических лиц. Из них реально работало около 2 млн, остальные являлись фиктивными организациями. Обычно в среднем на одну фирму (предприятие) приходится, как минимум, две лицензии.

Среднюю стоимость лицензии можно оценить в 600-800 долларов. Таким образом, процедура разовой выдачи лицензий обходится приблизительно в 1,2—1,6 млрд долларов. Если взять приближенную оценку того, что имеют чиновники от функционирования посреднических структур (как минимум, 15%), то их ежегодный доход составлял около 40—50 млн долларов. В настоящее время «посреднический процент» приближается подчас к 40—50%.

С учетом избыточности, противоречивости, необоснованности, а главное, неэффективности большинства существующих ограничений можно сделать вывод о том, что барьерная система в России сохраняется именно с целью извлечения чиновниками статусной ренты, а не для повышения экономической эффективности.

Правда, доходы в карман чиновников перетекают в основном не из государственного, а из частного сектора, что позволяет говорить о том, что бюджет не испытывает избыточной дополнительной нагрузки, а скорее, о дополнительной нагрузке на экономику в целом.

По данным ФБК, ежегодное разворовывание средств составляет порядка 5—7 млрд долларов.

Причина существования этих барьеров кроется не столько в несовершенстве существующего законодательства (существующие законы можно рассматривать как следствие), сколько в неэффективной организации государственной службы, и прежде всего системы стимулирования оплаты труда чиновников.

С этой точки зрения, борьба с административными барьерами путем повышения внимания к нормотворческим процессам без решения соответствующих задач реформирования государственной службы, связанных с мотивацией чиновников, представляется малоперспективной мерой.

При этом также необходимо учесть имеющуюся практику не разворовывания, а перераспределения финансовых ресурсов с целью обеспечения элементарного функционирования государственных органов. Она сохраняется по двум причинам: относительно положительной и явно отрицательной.

Когда говорят об относительно положительных фактах барьерной системы, имеют в виду достаточно многочисленные случаи, когда с ее помощью удавалось «чинить прорехи» в государственном бюджетировании.

Если на протяжении более десятка лет не выделялись средства на текущий и капитальный ремонт зданий, на приобретение транспорта, компьютерной техники, канцелярских расходов и т.д., то решение этой проблемы и «вылезало» в таких вот не самых правильных формах.

Винить государственных работников в распространении такой практики было бы несправедливо. Если говорят о явно отрицательных тенденциях барьерной системы, то речь всегда идет о смыкании бюрократизма со взяточничеством и коррупцией. Бюрократизм в российском государстве стал питательной базой коррупции.

При принятии во внимание перечисленных выше фактов можно смело оценить расходы федерального бюджета на государственное управление не в 3,4%, а примерно в 11 — 12% от расходной части бюджета. Если же к ним прибавить дивиденды хотя бы от «административных барьеров», то общие затраты на функционирование отечественной бюрократической машины представляются чрезвычайно большими.

Но внутренне активными всегда проявляют себя политические руководители и бюрократия. Они отбирают себе основные плоды всех реформ, никогда не подпуская народ к власти.

Причем делают это в такой степени, что народ реально не может решать судьбу передачи властных полномочий в стране от одного ставленника политических кланов и бюрократии другому. Никакой антибюрократической революции В.В. Путину пока провести не удалось.

Трудность в том, что антибюрократическую революцию нужно осуществлять либо прямо революционным путем (с опорой на массы, т.е. через некоторое насилие), либо через создание социально-правового контроля, что требует значительного времени и многообразных усилий.

Судя по всему, В.В. Путин выбрал второй путь. В процессе административной реформы он много внимания уделяет в основном созданию ведомственных контрольных органов.

Однако на помощь ему должен прийти социальный контроль гражданского общества. А вот с этим дела пока обстоят неважно. На федеральном и некоторых региональных уровнях созданы общественные палаты, но они пока лишь осваиваются, «ищут» для себя поле деятельности.

Олигархический капитал не заинтересован в антибюрократической революции. Все, что нужно для своего процветания, у него давно схвачено. Профсоюзные лидеры в процессе «ельцинского десятилетия» сумели отхватить себе достаточно лакомые куски и никак не хотят никаких революций.

Достаточно многочисленная политическая партия, выражающая интересы рабочего класса — КПРФ, из-за предательского курса своих руководителей серьезно утратила влияние в массах и вряд ли сможет поучаствовать в этой работе.

Активную силу представляет мелкий и отчасти средний капитал, а также интеллигенция и крестьянство. Но все эти классы, изрядно униженные, задавлены махровым бюрократизмом и лишь с большим трудом пробиваются к элементарной демократии.

Активизация всех этих социальных сил и привлечение их к созидательной политической работе послужат усилению и ускорению процессов антибюрократической революции. Что можно было бы предпринять для ограничения негативных последствий закона самовозрастания бюрократизма в государственных организациях?

Если в советское время государство доминировало в экономике, то теперь оно должно в основном уйти из этой сферы деятельности.

Данная мера является базисной во взаимодействии политики и экономики (материального производства) в новых условиях.

Вся эта деятельность должна контролироваться обществом. Там, где федеральные и региональные органы вынуждены все-таки принимать определенные экономические решения (выполняя тем самым свои регулятивные функции), они должны это делать на основе четких, прозрачных, законодательно утвержденных правил и процедур. «Чем меньше государства в экономике, тем лучше для бюджета».

Следовательно, основным путем преодоления негативных последствий закона самовозрастания бюрократизма в нашем обществе может и должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий.

Управление такой большой и сложной системой, каковой является Российская Федерация, не может быть жестким, детализированным, каким оно до сих пор является. Нам нужна система социального и, прежде всего, государственного управления, в которой бы основную роль играли самоуправляющиеся социальные общности (целостности), а система лишь координировала бы их взаимодействия.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо будет ставить заслон на пути различных извращений и злоупотреблений со стороны «верхов».

В систему социального контроля должны входить как общие контрольные органы (Прокуратура РФ и Счетная палата РФ), так и отраслевые (ведомственные). Формирующееся гражданское общество целесообразно нацелить именно на антибюрократические традиции цивилизованного общества.

Кроме того, нам нужны специальное антибюрократическое законодательство, правовая защита человека от всех возможных форм бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непременной компенсации за нанесенный человеку материальный и моральный ущерб.

Своевременная нейтрализация бюрократизма руководителей любого уровня и любой сферы социального управления является залогом, необходимым условием пробуждения инициативы и самодеятельности людей.