Характер взаимодействия Федерации и субъектов Федерации

В конце XX столетия в стране, как известно, активизировался процесс децентрализации государственного и хозяйственного управления, стали расширяться полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Вместе с тем необходимость отхода от предельной концентрации власти вокруг центра, механизм передачи полномочий сверху вниз осознаются пока что очень трудно. Становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали протекает несколько хаотично и неорганизованно.

Когда речь заходит о государственном управлении делами общества, то нужно иметь в виду следующее. В основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации.

И федерация, и конфедерация могут основываться как на межнациональных, так и межтерриториальных взаимодействиях. Наличие единой государственности делает федерацию более социально устойчивой в сравнении с конфедерацией.

До сих пор в истории создавались в основном межтерриториальные федерации (например, США, Мексика, ФРГ). Они оказались достаточно надежными и стабильными в своей деятельности.

Межнациональные федерации создавались, но существовали недолго (СССР, Чехословакия, Югославия). Россия создала качественно новое государство, пока не встречавшееся в истории, — территориально-национальную федерацию. Ее образуют 57 русских краев, областей и городов федерального значения и 31 национальная республика, область и округ.

При создании межнациональной федерации в СССР для выделения союзных республик использовалось два критерия: численность коренной нации должна быть не менее 1 млн человек; территориальное расселение данного народа должно включать и внешнюю (по отношению к СССР) границу. По каким критериям мы выделяем нынешние субъекты Федерации?

Судя по всему, в нашу федерацию такие критерии не закладывались. Они отсутствуют в Конституции Российской Федерации и, очевидно, не закладываются в очередные законопроекты по национальным отношениям (видимо, кому-то это выгодно).

Вместе с тем из 31 национального образования 28 субъектов Федерации постоянно дотационные, и они вряд ли когда-либо выберутся из этого статуса.

Что такое субъекты Федерации? В нормативных документах такого определения не дано. Поэтому приходится давать авторское определение.

Современная Россия, во-первых, чрезвычайно многочисленна по составу — 88 субъектов Федерации. Такого обилия составляющих нет ни в одном государстве мира. Во-вторых, эти субъекты РФ чрезвычайно разнокачественны как по численности населения, так и по уровню своего социально-экономического развития.

В-третьих, в состав нашей Федерации входит около трети так называемых «титульных наций», т.е. таких, в которых численность коренной нации составляет ничтожное меньшинство. Например, в Республике Карелия: карелов — 11%, русских — 72% и т.д. Из 31 национального образования в России 24 имеют численность коренных народов менее 50%, а большую часть населения в них занимают русские.

И, в-четвертых, во многих национальных образованиях, в особенности там, где коренные народы составляют треть и более половины населения, до последнего времени достаточно сильны русофобские настроения. Пользуясь несовершенством нашей Федерации, русскому населению чинятся всяческие препятствия и устраиваются даже гонения.

Учитывая сегодняшнее положение и то, что рано или поздно вопрос о национальных субъектах Федерации необходимо будет решать, можно предложить для их выделения пока лишь один критерий — обеспечение населением субъекта Федерации необходимого уровня экономической (хозяйственной) самодостаточности, чтобы прожиточный минимум людей соизмерялся со «стандартом жизни» (уровнем жизни), существующим в Российской Федерации. Подобный критерий используется в США и многих других государствах.

Другими словами, субъекты Федерации должны сами себя содержать, обеспечивать всем необходимым для жизни проживающего в них населения.

Пора прекратить порочную практику, когда одни субъекты Федерации живут почти полностью за счет других субъектов Федерации. Такого, практически, не было и нет в других странах. Подобной практикой мы только дискредитируем свою Российскую Федерацию.

Провозглашенные Конституцией равноправие всех субъектов Федерации, их правовой статус не во всем одинаковы: республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования.

Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, а следовательно, тоже должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями.

Такое положение большей части субъектов РФ дает повод говорить об асимметричности российского федерализма. Естественно, данную асимметричность следует каким-либо образом выправлять, преодолевать.

Некоторые из них, например Чечня, встали на путь полной суверенизации, заявляли даже о намерении выйти из состава Российской Федерации. Сепаратистские тенденции в немалой степени подогревались некоторыми некорректными действиями федеральных органов власти, которые под влиянием инерции все еще исповедовали советские командно-директивные методы руководства.

Для того чтобы Российская Федерация выжила, необходима государственная властная вертикаль.

В соответствии с Конституцией именно по вертикали исполнительной власти должна быть установлена достаточно определенная субординация (соподчинение) всех органов сверху донизу, когда местные органы будут подчиняться региональным, а региональные — федеральным.

Иначе законы, другие нормативные акты, принимаемые федеральными органами, по-прежнему не будут должным образом исполняться региональными органами, а законы и нормативные акты последних не будут иметь регулятивного значения для местных органов. Действенность государственной власти будет оставаться все такой же невысокой, как и сейчас.

Многие субъекты Федерации за истекшие десятилетия привыкли обходиться без федеральной власти. Они осуществляют властные полномочия без должной опоры на Конституцию РФ и федеральное законодательство.

Однако террористические акции последних лет и особенно наглая и бесчеловечная вылазка террористов в СевероОсетинском городе Беслане потрясли всю страну и даже весь мир и воочию показали слабость российского государства, продемонстрировали жителям страны, что государственная власть не способна защитить их от происков террористов.

В этих условиях Президент страны, наконец, произнес ту идею о вертикали власти, которая уже давно вызревала в российском обществе. Вместо института общих выборов в субъектах РФ глав исполнительной власти он предложил институт их региональных парламентских выборов по рекомендации Президента РФ.

Необходимый закон по данному вопросу «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» был принят 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ.

Если обратиться к новейшей истории России, то увидим, что 1990-е гг. («ельцинское десятилетие») прошли под знаком фактического демонтажа несущей конструкции российской государственности.

К началу XXI в. государство оказалось в состоянии глубокого кризиса всей системы власти, в одном шаге от черты, за которой начинается развал страны. Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, меры по приведению конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, внесение изменений в законодательство, регулирующее взаимоотношения федерального центра, регионов, местного самоуправления — все это позволило снять непосредственную угрозу управляемости и развала России.

Однако жизнь показала, что сделанного недостаточно. Ведь иные губернаторы и республиканские президенты по-прежнему позволяют себе не считаться с федеральными и региональными законами, игнорируют нужды регионов, населения, работают подчас спустя рукава, и при этом ни у центра, ни у избирателей нет безотказных рычагов влияния на их деятельность.

Несмотря на то, что в настоящее время центральная власть достаточно сильна, а регионы не рискуют демонстрировать былую фронду, в провинции то и дело происходят попытки воздвигнуть местные барьеры на пути товаров из соседних областей или, того хуже, перевести деление на «своих» и «чужих» в конфессиональной или этнической сферах.

Все это, безусловно, требует не замалчивания, а наоборот — внятной реакции со стороны федеральной власти.

До развала России сейчас все-таки далеко, хотя примерно в 40 субъектах Федерации практика строительства барьеров и «прикрывания границ» по-прежнему имеет место.

Нередко региональные власти намеренно разжигают сепаратистские настроения в своих политических целях.

Говоря о порядке избрания глав регионов, не следует отвлекаться от хозяйственно-экономической проблематики. Олигархический режим, созданный Ельциным и его окружением, не изменился от последующего весьма вялого «равноудаления» образца конца 1990-х гг.

Подобно тому, как советская номенклатура была заинтересована в брежневской «нормализации», так ельцинская олигархия заинтересована в унылой «стабилизации», позволяющей сохранять статус-кво, и она до последнего времени его сохраняла.

Решение данной проблемы возможно, и об этом уже говорилось, главным образом, за счет нормативного введения принципа двойного подчинения соответствующих органов исполнительной власти, что определено в цитировавшихся выше Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» и постановлении Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

Механизмы всех этих взаимодействий были достаточно хорошо отработаны в прошлом (при советской власти), их надо только должным образом законодательно восстановить.