Система муниципального права и муниципальные правовые нормы

Муниципальное право как отрасль российского права обладает всеми признаками системности правовых норм.
Под системой права понимают внутреннее строение отрасли права, в которой с учетом регулируемых ею групп общественных отношений, составляющих предмет отрасли права, выделяют комплексы правовых норм, представляющие соответствующие правовые институты.
В.И. Фадеев определяет систему муниципального права как объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.
С.Г. Соловьев отмечает, что система муниципальной отрасли права – это внутреннее строение, состоящее из юридических норм, объединенных в институты муниципального права, расположенные в определенной последовательности.
Как справедливо заметил Н.С. Бондарь система муниципального права позволяет раскрыть внутреннюю логику муниципально-правового регулирования, указывает на последовательность, очередность закрепления того или иного круга, сферы муниципальных отношений с учетом их значимости и относительной обособленности.
Изучение научной и учебной литературы по муниципальному праву дает возможность сделать вывод о том, что большинство ученых придерживается точки зрения о необходимости традиционно выделять в муниципальной отрасли права Общую и Особенную часть. Ряд ученых говорят и о Специальной части муниципального права.
Некоторые авторы предлагают относить к общей части, следующие муниципально-правовые институты:

1. Правовые основы местного самоуправления.
2. Территориальные основы местного самоуправления.
3. Организационные основы местного самоуправления.
4. Финансово-экономические основы местного самоуправления.
5. Гарантии местного самоуправления.
6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.

К особенной части отнести правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. К ним, в частности, относятся:

• полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития;
• полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития;
• полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.

Другие ученые предлагают к Общей части относить нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:

1. Правовые основы местного самоуправления.
2. Территориальные основы местного самоуправления.
3. Организационные основы местного самоуправления представляют совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.
4. Финансово-экономические основы местного самоуправления. При характеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.
5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством.
6. Гарантии местного самоуправления.

К Особенной части Е.С. Шугрина относит правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопросы государственного значения, переданные или делегированные органам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто ров выделять два правовых института – «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «государственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления».
В Специальную часть включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать:

• территории с особым правовым статусом (наукограды, закрытые административно-территориальные образования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие);
• территории отдельных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий);
• территории других государств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.

Однако не все ученые являются сторонниками разделения муниципального права на Общую, Особенную и Специальные части.
Так, например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие:

• местное самоуправление в системе народовластия;
• территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления;
• предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
• гарантии местного самоуправления;
• ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

С.А. Авакъян в основе системы муниципального права как отрасли права видит его деление на муниципально-правовые институты. Их образуют близкие по объекту и характеру правового регулирования нормы.
Правовой институт в муниципальном праве – это совокупность муниципальных правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений, которые образуют относительно самостоятельную группу.
Система институтов муниципального права носит сложный, недостаточно упорядоченный характер. Сама природа самоуправленческих (муниципальных) отношений свидетельствует о возможности их отнесения не только к институтам муниципального права. В связи с этим представляется обоснованным характеризовать систему муниципального права как объединяющую наиболее близкие институты в своеобразные комплексы – группы институтов, а не просто как перечень институтов (они тем более носят во многом “пограничный”, взаимопроникающий характер).
К числу таких комплексов муниципальных институтов муниципального права, по мнению С.А. Авакъяна относятся:

• местное самоуправление как форма народовластия, как важнейшее связующее звено между государством и гражданским обществом. В этот комплекс входят институты, раскрывающие права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, раскрывающие основные понятия и термины, такие как местное самоуправление, правовая и территориальная основы, принципы местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;
• комплекс институтов, устанавливающих экономические основы местного самоуправления, в который входят институты муниципальной собственности и муниципального имущества, местных бюджетов, межмуниципального экономического сотрудничества;
• комплекс институтов, связанных с вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения на уровне муниципальных образований; по организации межмуниципального сотрудничества; по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• комплекс институтов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Нормами данного комплекса устанавливается система органов местного самоуправления, определяется статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, устанавливается система муниципально-правовых актов и т.д.;
• система институтов, объединяющих нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью. Исходя из субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, устанавливается ответственность перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. В этот же комплекс входит институт временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;
• комплекс институтов, нормы которых обеспечивают гарантии местного самоуправления. Это институты, определяющие участие и ответственность органов государственной власти федерального уровня и уровня субъекта в области местного самоуправления. К ним можно отнести выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, право на судебную защиту и запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Муниципальные правовые нормы
Норма права является первичным элементом системы той или иной отрасли права.
В теории государства и права под нормой права понимается общеобязательное формально-определенное правило поведения, установленное и обеспеченное обществом и государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников.
Исходя из данного понятия, можно определить муниципальные правовые нормы как общеобязательные, формально-определенные правила поведения, установленные и обеспеченные обществом, государственными и муниципальными органами, закрепленные и опубликованные в официальных актах, направленные на регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления путем определения прав и обязанностей их участников.
Итак, в своей совокупности нормы муниципального права, объединенные в муниципальные правовые институты, формируют ее отрасль.
Признаки муниципальных правовых норм:

1. Муниципальные правовые нормы устанавливаются компетентными субъектами правотворчества, т.е. населением муниципального образования, государственными органами и должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления.
2. Обязательность содержащихся в норме права предписаний для всех субъектов муниципальных правоотношений. Так в Уставе города Оренбурга закрепляется: «Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления города Оренбурга в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города Оренбурга предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления и гражданами».
3. Муниципальные правовые нормы являются формально определенными, т.е. правовому содержанию придается официальная форма выражения субъектами муниципального правотворчества.
   Формальная определенность муниципальной правовой нормы подчеркивает ее нормативность.
   Адаптировав к муниципальной правовой реальности слова С.С. Алексеева «содержание права создается обществом, форма права – государством»1 можно сказать, что содержание муниципальных правовых норм создается населением муниципального образования, а форма – органами и должностными лицами местного самоуправления, которым население делегировало свои полномочия.
4. Гарантированность муниципальных правовых норм, их обеспеченность принудительной силой полномочными органами и должностными лицами.
   Относительно данного признака необходимо пояснить следующее. Специфика гарантированности муниципальных правовых норм заключается в том, что обеспечение их принудительной силой осуществляется как муниципальными органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями, так и органами власти государственными, поскольку каждое муниципальное образование, обладая определенной самостоятельность все же включено во все процессы, происходящие в государстве и не является изолированной от государственно-властных решений.
5. Направленность нормативного регулирования на правоотношения, возникающие по поводу осуществления местного самоуправления.
   Данный признак можно назвать специальным признаком и по сути определяющим назначение муниципальной правовой нормы и формирует критерий, по которому ту или иную норму права можно отнести к муниципальной.

Виды муниципальных правовых норм.
Основания для классификации муниципальных правовых норм могут быть различными.
В зависимости от социального назначения и роли в системе муниципального права нормы делятся на:

• учредительные (нормы-принципы). Учредительную природу, например, имеет Устав муниципального образования;
• регулятивные (нормы – правила поведения), т.е. нормы, которые устанавливают права и обязанности участников муниципальных правоотношений;
• охранительные (нормы – стражи порядка). К ним относятся нормы государственного и муниципального воздействия, применяемые в случае правонарушения, совершенного участником муниципальных правоотношений;
• обеспечительные (нормы-гарантии). К таким нормам можно отнести, например ст. 12 Конституции Российской Федерации, где установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;
• декларативные (нормы-объявления). К нормам данного порядка относятся провозглашающие цели, принципы, задачи местного самоуправления.
• дефинитивные (нормы-определения) – это такие муниципальные правовые нормы, которые дают определение муниципально-правовым понятиям. Например, ст. 2 «Основные термины и понятия» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• коллизионные (нормы-арбитры), устанавливают процедуру выбора и применения конкретных муниципальных правовых норм из нескольких в случае их коллизии;
• оперативные (нормы-инструменты) – это такие нормы, которые устанавливают дату вступления муниципального правового акта в законную силу, дату прекращения его действия и т.п.

В зависимости от характера содержащихся в муниципальных правовых нормах правил поведения деление производится на следующие виды:

• обязывающие – устанавливают обязанности участников муниципальных правоотношений, заключающиеся в совершении определенных юридически значимых действий;
• запрещающие – устанавливают обязанность субъекта муниципальных правоотношений воздержаться от совершения запрещенных действий;
• управомочивающие – предоставляют участникам муниципальных правоотношений права на совершение определенных юридически значимых действий.

По методу правового регулирования муниципальные правовые нормы делятся следующим образом:

• императивные – имеющие сугубо строгий, властно-категоричный характер, не допускающий отклонений в регулируемом поведении;
• диспозитивные – позволяющие участникам муниципальных правовых отношений самим договориться по вопросам объема, процесса реализации субъективных прав и обязанностей или использовать в определенных случаях резервное правило. Они действуют, пока участники общественных отношений не установили для себя в рамках определенных взаимосвязей иные правила поведения.

В зависимости от сферы или объема регулирующего действия муниципальные правовые нормы подразделяются:

• общие муниципальные юридические нормы (регулируют широкий спектр муниципальных общественных отношений);
• детализирующие муниципальные юридические нормы (регулируют соответствующий вид муниципальных общественных отношений, содержат более детализированные предписания по сравнению с общими муниципальными юридическими нормами, так как полнее учитывают особенности конкретных разновидностей муниципальных общественных отношений);
•  исключающие муниципальные юридические нормы (делают изъятия из общих и детализирующих муниципальных юридических норм).

В зависимости от содержания муниципальные правовые нормы подразделяются:

• материальные, которые служат мерой юридических прав и обязанностей их участников;
• процессуальные – определяют порядок деятельности участников муниципальных правоотношений, связанной с реализацией материальных муниципальных правовых норм.

Муниципальные правовые акты можно различать и в зависимости от территориальных пределов их действия :

• локальные, т.е. те, которые действуют лишь в пределах конкретного муниципального образования;
• территориальные – нормы, имеющие юридическое значение для муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации;
• экстерриториальные – действующие на территории всех муниципальных образований, расположенных в территориальных пределах Российской Федерации (например, Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Кроме того, муниципальные правовые нормы могут классифицироваться в зависимости от субъектов, установивших муниципально-правовое предписание: население (муниципального образования и субъекта РФ), государственные органы и должностные лица Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, органы и должностные лица местного самоуправления и т.д.