Проблема институциализации демократического транзита

Как уже было сказано, институционализация демократии является важным условием ее консолидации. Вопросы, с этим связанные, касаются, например, выбора форм государственного правления. Хуан Линц считает наиболее подходящими для стабилизации демократии не президентские, а парламентские режимы.

Его аргументы сводятся к следующему.

• Во-первых, в президентских системах всегда существуют противоречивые претензии президента и парламента на большую легитимность. Эти институты власти избираются населением, так что по источникам своей власти они не зависят друг от друга. Линц пишет: «Конфликт [между парламентом и президентом] является всегда латентным и временами, вероятно, должен прорываться весьма драматично; здесь нет демократического принципа для его разрешения».
• Во-вторых, фиксированный срок пребывания в должности президента и его кабинета создает жесткость в системе, которая менее благоприятна для демократии, чем механизм возможной смены правительства в результате недоверия к нему парламента, свойственный парламентским системам.
• В-третьих, президентские системы вводят в политический процесс нежелательный элемент «все- общего победителя», тогда как для консолидации демократии важным является не доминирование какой-либо государственной структуры, а механизм согласия, на который рассчитана как раз парламентская система.
• В-четвертых, стиль президентской политики менее свойственен демократии, чем стиль парламентской политики. Ощущение себя представителем всей нации способствует тому, что президент может вести себя нетолерантно по отношению к оппозиции.

«Чувство обладания независимой властью, мандатом от народа, — пишет Линц, — должно, вероятно, дать президенту понимание власти и его миссии, несопоставимой с той пропорцией голосов, которая позволила ему победить. Это, в свою очередь, может сделать противодействие, с которым он сталкивается, большим источником фрустрации, деморализации и раздражения, чем сопротивление, обычно испытываемое премьер-министром».

В-пятых, политические аутсайдеры более вероятно могут одержать победу на президентских выборах, соответственно занять пост главы исполнительной власти, что имеет значительный дестабилизирующий эффект. Индивиды, избранные прямым голосованием населения, менее зависят от политических партий и более подвержены стремлению руководить в популистской, антиинституционалистской манере.

Доводы Линца находят косвенное подтверждение в исследовании Фреда Риггса, который указывает на слабость президентских режимов вообще по сравнению с парламентскими. Арендт Лейпхарт также поддерживает парламентскую форму демократии, делая акцент на пропорциональной системе выборов, которая обеспечивает консенсуальный демократический режим.

Среди индикаторов, на основании которых можно судить о консолидации режима демократии, другие исследователи выдвигают:

• чередование во власти конкурентов;
• продолжительность и широту поддержки и стабильность режима во время крайних экономических трудностей;
• успешную победу над небольшой, но стратегически значимой группой бунтовщиков, и их наказание;
• стабильность режима перед лицом радикальной перестройки партийной системы;
• отсутствие политически значимой антисистемной партии или социального движения.

В общем, тем не менее, консолидация демократии осуществляется не на основе выбора какого-либо одного режима, а через поиск положительных элементов многих режимов, включая и использование некоторых традиционных институтов и норм. Более того, значительную роль в консолидации демократии играют неформализованные политические процессы и факторы. Одним из тех, кто обратил внимание на плюралистическую природу режима консолидирующейся демократии, был Филипп Шмиттер.

Для него «консолидация могла бы быть определена как процесс трансформации случайных договоренностей, благоразумных норм и зависящих от обстоятельств решений, которые появились во время перехода, в отношения сотрудничества и конкуренции, которые известны как надежные, регулярно практикуются и добровольно принимаются личностями и коллективами (т. е. партиями и гражданами), участвующими в демократическом управлении».

Ключевой дилеммой консолидации он считает вопрос о том наборе институтов, с которыми политики могут согласиться и который пожелают поддержать гражда- не. Необходимо согласие относительно определенного набора правил, с использованием которых разрешались бы возникающие конфликты.

В этом отношении в основе консолидированной демократии лежит понятый в широком смысле компромисс.

• Во-первых, современная демократия концептуализируется не как «режим», а как компромисс «частных режимов», каждый из которых институционализируется вокруг некоторых пространств репрезентации социальных групп и разрешения их насущных конфликтов. Хотя конституции пытаются установить некоторый единый набор «метаправил», но подобный формальный стандарт не всегда может быть успешно применен к политическому процессу в силу его абстрактности и чрезмерной логичности. Конечно, принятие конституции — важный момент консолидации, но многие политические режимы все-таки останутся не определенными ею. В этой связи заслуживает внимания также позиция О’Доннелла, который считает, что партикуляризм (или клиентелизм) играет существенную роль в становлении и консолидации демократии третьей волны.
• Во-вторых, по-видимому, можно говорить не о консолидации демократии, а о консолидации многих демократий, т. е. ни один набор современных институтов демократии не является в этом отношении исчерпывающим, наилучшим для со- временной практики.
• В-третьих, результат процесса демократизации в третьей волне не слишком зависел от определенных предварительных условий, но, скорее, от обстоятельств конкретного переходного процесса, когда решались вполне определенные задачи.
• В-четвертых, как указывает Шмиттер, современная демократизация свидетельствует, что новые социальные движения и ассоциации, составляющие формирующееся гражданское общество, будут находиться в более выгодной позиции, чем политические партии, так как старые власти будут более терпимы к ним. Этот парадокс также проистекает из плюральности возможных форм и процессов становления и консолидации новых демократий. Хотя, конечно, не следует умалять и консолидирующую роль политических партий.

Консолидация демократии — это также перемены в системе администартивно-государственного управления. Движение к усилению демократического контроля над государственной администрацией и повышение ее ответственности перед демократически избранными органами власти, децентрализация и деконцетрация бюрократического аппарата, ограничение деятельности государственного аппарата законом, гарантия легальности актов управления — все это составляет необходимое условие для укрепления демократии. Но ясно, что многое в этом процессе будет зависеть от того, как будет сформирована новая управленческая структура и каким целям она будет служить.

Если при переходе к демократии возможно говорить о двух основных стратегиях в отношении чиновничества: их лояльность к новому режиму или полная замена чиновничества, то при консолидации демократии речь уже должна идти,

• во-первых, не просто о лояльности административного аппарата к демократическому режиму, а о приверженности его правилам и нормам;
• во-вторых, о новом механизме и принципах его профессионализации;
• в-третьих, о способе влияния основных политических структур на формирование аппарата;
• в-четвертых, об отношениях, на которых строится государственная служба.

Как показывают исследования, консолидация демократии в третьей волне проходит в условиях сложного сочетания рационализированных формальных правил, свойственных репрезентативной демократии, и неформальных механизмов согласования интересов, основанных на патронаже в большей степени, чем на меритократических условиях. Так, становление новых демократических режимов в Португалии, Греции и Испании сопровождалось приходом в государственные учреждения представителей политических партий и расширением использования клиентелистских средств.

Часто партии пользуются обещанием предоставления постов в государстве для расширения своего влияния. Луис Ронигер пишет о значительной роли патронажа в современных демократиях. Он подчеркивает, что «по-видимому, в репрезентативных демократиях даже более, чем в иных политических режимах, патронаж и клиентелистские структуры могут быть значительно эффективными в поощрении и вознаграждении партийных активистов и в формировании ответственности у государственных служащих».

В этом смысле патронаж может быть использован для формирования демократической политической организации и создания условий для ее консолидации. Правда, никто не знает границ эффективности патронажной системы; слабо исследованы дисфункции патронажа.

В истории развития государственной службы патронаж всегда рассматривался в качестве отрицательного механизма формирования государственных чиновников, делались многочисленные попытки заменить его принципами заслуг, т. е. бюрократической рационализированной машиной.

В свою очередь бюрократия показала наличие организационных, экономических и социально-психологических дисфункций, нарушающих эффективное функционирование организации. Возвращение вновь к патронажу может свидетельствовать как об отсутствии альтернативы бюрократии, так и о повышении роли неформальных механизмов во взаимосвязи исполнительных и представительных структур власти.