Правовые основы публичного кредита и долга

Публичный кредит, наряду с другими способами, используется для привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства (муниципальных образований) и решения различных финансовых проблем. В свою очередь, само понятие публичного (государственного и муниципального) кредита соотносится с понятием кредита как часть и целое и отражает наиболее существенные свойства и признаки последнего. Слово «кредит» произошло от лат. сreditum — «ссуда», «долг», credere — «верить».

В современном русском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, товаров) в долг; коммерческое доверие». Таким образом, в общепринятом смысле кредит — это предоставление денег или товаров в долг на определенный срок на условиях возмездности и возвратности. Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в виде процента. Публичный кредит можно рассматривать в нескольких аспектах.

Как экономическая категория публичный кредит представляет собой систему экономических денежных отношений, возникающих в связи с при- влечением государством и муниципальными образованиями на добровольных и платных началах для временного использования свободных денежных средств организаций и физических лиц в целях формирования ссудного фонда. Вместе с тем публичный кредит является самостоятельным институтом (а по мнению отдельных ученых, — самостоятельной подотраслью) финансового права и комплексным институтом российского законодательства.

Публичный кредит применяется наряду с другими способами для привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства (муниципальных образований) и решения стоящих перед ним проблем, в первую очередь проблем бюджетного дефицита, т.е. достижения баланса доходов и расходов бюджета. Отдельные вопросы, касающиеся, например, порядка заключения конкретных договоров государственного займа, регулируются также ГК РФ (ст. 817).

Однако это не противоречит выводу о том, что государственный (муниципальный) кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом. Это подтверждается верховенством государства в регулировании самой организации публичного кредита; главными целями функционирования данного финансово- правового института, которыми являются решение проблем погашения бюджетного дефицита и регулирование денежно-кредитных отношений, т.е. публичными целями его функционирования; применением в качестве основного — императивного метода регулирования данных отношений; и, наконец, обязательным участием государства (иного публично-территориального образования) либо уполномоченного им органа в качестве субъектов рассматриваемых правоотношений. Все это отличает их от гражданских правоотношений.

Напомним, что как совокупность финансово-экономических отношений он традиционно рассматривался в экономической науке, а также науке финансового права как отношения между государством (иным публично-территориальным образованием), с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, в которых публично-правовое образование выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов.

При этом как экономической теорией, так и теорией финансового права не исключалась возможность участия государства в сфере международных кредитных взаимоотношений не только в качестве заемщика, но и в качестве кредитора в отношениях. Однако в БК РФ (гл. 15) термин «государственный кредит» используется впервые очень «узко».

В отличие от экономической и финансово-правовой теории, этот термин применяется исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т.п., Кодекс говорит об отношениях «по государственному заимствованию», о «долговых обязательствах» и т.п. Такая позиция законодателя в отношении изменения традиционных подходов к теории государственного кредита ничем не аргументирована.

Поэтому более точным, как с точки зрения экономической теории, так и науки финансового права, является определение сущности кредита как отношений, в которых государство заимствует временно свободные денежные средства у иных лиц на условиях добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях использования их на общественно значимые цели.

Хотя в любом случае, выступает ли в этих отношениях государство исключительно как заемщик или дает гарантии (поручительства) третьим лицам, сущность отношений в сфере государственного кредита (далее также — госкредит) сводится к тому, что это отношения по заимствованию временно свободных денежных средств, обязательства по которым берет исполнить на себя в конечном счете не кто иной, как государство, выполняя роль суверена и казны.

С учетом перечисленных финансово-правовых признаков с правовой точки зрения публичный (государственный, муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита, регулирования денежного обращения и удовлетворения иных публичных интересов.

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по публичному кредиту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между публичным (государственным, муниципальным) и частным (банковским) кредитом имеются существенные различия как с экономической, так и правовой стороны.

При банковском кредите договор банковской ссуды заключается, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности в регулировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. Если же кредит публичный, то принуждение «имеет иногда место при заключении займа». Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещенные среди населения по подписке.

Чем обусловлена необходимость использования публичного кредита? Основная причина — нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов. В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и расходами.

Естественно, что для реализации публичных заемно- кредитных операций необходимо наличие временно свободных денежных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль публичного кредита заключается также и в том, что он может служить одним из факторов улучшения де- нежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль публичного кредита достаточно многогранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации отношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, наличие разрывов во времени их получения и использования организациями и гражданами, а также правовое закрепление возможности использования названных средств публично-территориальными образованиями в качестве кредитных ресурсов.

Публичный кредит напрямую связан с такой финансово-правовой категорией, как публичный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг как сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил. Соответственно муниципальный внутренний долг — общая сумма задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам.

Заметим, что само понятие «публичный долг» не закреплено российским бюджетным законодательством. Это научная категория. Между тем входящие в указанное сложносоставное понятие элементы правовое закрепление получили. Так, правовое понятие госдолга Российской Федерации первоначально было закреплено в ст. 1 Закона РФ от 13.11.1992 № 3877-1
«О государственном внутреннем долге Российской Федерации».

В БК РФ государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава (гл. 14). Кодекс не только впервые закрепляет обобщенное понятие государственного долга, но и обособленно выделяет понятия госдолга Российской Федерации и госдолга субъекта РФ. Государственный долг Российской Федерации до 31 декабря 2007 г. определялся в БК РФ как долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.