Понятие и значение публичного (муниципального и государственного) кредита и долга в Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ с 1 января 2008 г. государственный или муниципальный долг определяется как обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

При этом к государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Исполняются же долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования за счет средств соответствующего бюджета (ст. 102 БК РФ).

Рост госдолга, как правило, влечет повышение ставок или даже введение новых налоговых платежей, поскольку основной источник погашения долговых обязательств и расходов по их обслуживанию один — бюджет. Не случайно поэтому в науке никогда не было однозначного отношения к проблеме госкредита. Так, представители дореволюционной российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования госкредита.

При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей зарубежной и отечественной финансовой науки к проблемам теории госкредита. В дореволюционной России указанными проблемами занимались ученые М. М. Алексеенко, А. А. Исаев, Л. В. Ходский, М. И. Слуцкий, М. Ф. Орлов и др.3 При этом М. Ф. Орлов в своем специальном исследовании «О государственном кредите» в 1832 г. дал определение науки финансов, предназначение которой как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершенное равновесие оба сии средства, т.е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги». Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и отрицательные стороны роста долговых обязательств.

Положительная роль госкредита заключается в безэмиссионном пополнении бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муниципальными расходами, а также для совершенствования организации денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хозяйственном обороте в условиях рыночной экономики.

Отрицательная роль связывается с ростом непроизводительных расходов, так как привлеченные средства подлежат обязательному возврату кредитору, причем с уплатой процентов за пользование кредитом, что может приводить к росту налогов. Однако вполне убедительными являются доводы американских ученых К. Р. Макконнелла и С. Л. Брю, определивших, что все правительства обладают полномочиями, использование которых делает практически невозможным невыполнение обязательств по госдолгу. К ним относятся полномочия по рефинансированию долга (правительство всегда вправе «продать новые облигации и использовать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций»), введению новых налогов, эмиссии денег.

Учитывая наличие аналогичных полномочий в области публичных кредитных отношений у органов власти РФ, положения вышеизложенной американской теории госкредита представляют значительный научный и практический интерес.

Правовые основы публичного (государственного и муниципального) кредита в России закреплены в различных нормативных правовых актах, важнейшими среди которых до принятия БК РФ долгое время были Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» (действовавший до 31 декабря 1999 г.), а также Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (действовавший до 31 декабря 2008 г.).

Среди основных правовых источников, помимо БК РФ, особо следует вы- делить Федеральные законы: от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Порядок заключения договора государственного займа закреплен в части второй ГК РФ. Важное значение среди правовых источников имеет Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».

Вопросы государственного кредита (долга) конкретных субъектов РФ и муниципального кредита регулируются также конституциями, уставами и законами субъектов РФ, уставами и нормативными правовыми актами конкретных муниципальных образований. Общие положения, касающиеся правового регулирования выпуска и обращения региональных и муниципальных займов, содержатся в Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75, 132).