Политико-территориальная организация государственной власти в Великобритании

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии – унитарное государство. Однако в учебной и научной литературе по конституционному праву его часто определяют как региональное, так как оно, помимо Англии, включает в себя автономные образования: Уэльс, Шотландию, Северную Ирландию. Поэтому проблема разделения власти в вертикальном изменении актуальна для этой страны.

“Нет” независимости сказали 2001926 человек (55%), в то время как “за” проголосовали 1617989 человек (45%). Явка на референдуме была рекордной – 84,5%. Оплотом сторонников независимости стали всего четыре округа из 32, среди которых, конечно, выделяется Глазго (“да” – 53,5%, 194779 человек). Премьер-министр пообещал, что намечается дальнейшее расширение независимости Шотландии (план будет готов к январю 2015 г.).

Очередной этап процесса децентрализации, таким образом, завершился, однако сам процесс продолжается. Начало его, как и в случае “горизонтального среза” разделения властей, надо искать в далекой исторической перспективе, но конкретные конституционные преобразования были особенно активными на рубеже XX – XXI веков.

В 1975 году по итогам работы королевской комиссии по конституционным вопросам был подготовлен специальный доклад, основные положения которого были сформулированы в законопроекте, предусматривавшем административную автономию для Шотландии и Уэльса.

В соответствии с законопроектом предполагалось создание ассамблей (представительных органов власти), формируемых на основе прямых выборов. Ассамблее в Уэльсе предоставлялось право толкования законов, принятых Парламентом Соединенного Королевства, а Ассамблее в Шотландии – право издавать первичные и подзаконные акты по вопросам местного самоуправления, здравоохранения, социального обеспечения и образования.

При этом Парламент Великобритании имел право вето в отношении этих актов. Вопросы экономики, включая нефтеразработку, установление и сбор налогов в местные бюджеты и многие другие, оставались в компетенции центральной власти. Законопроект в течение трех месяцев рассматривался в Палате общин, но так и не был принят.

В ноябре 1977 г. правительство лейбористов внесло в Палату общин два билля, отдельно по Шотландии и по Уэльсу, и, используя способы ограничения прений по законопроекту, сумело провести их через обе палаты.

Законопроекты получили одобрение монарха, но не стали законами, так как для вступления их в силу, вопреки обычной процедуре, требовалось получить одобрение 40% избирателей в Шотландии и Уэльсе. Консультативные референдумы были проведены 1 марта 1979 г., и нужного количества голосов законопроекты не получили.

В 1997 г. правительство лейбористов вновь возвращается к проектам об автономии Шотландии и Уэльса. В соответствии с Законом 1997 г. о референдумах в Шотландии и Уэльсе 11 и 18 сентября было проведено голосование, в ходе которого большинство шотландцев и валлийцев высказались в пользу воссоздания Парламента в Шотландии и Ассамблеи в Уэльсе, упраздненных несколько веков назад в результате присоединения Шотландии и Уэльса к Англии.

Деволюция – передача территориально локализованных полномочий от центра к регионам. В отличие от децентрализации, при которой центральная власть сохраняет за собой возможность возвращения переданных полномочий, деволюция предполагает более кардинальную трансформацию территориальной системы управления, передачу региональным органам не только исполнительных, но и определенных законодательных полномочий, предоставление широкой автономии регионам и установление гарантий сохранения за ними переданных полномочий.

В зарубежной литературе разграничивают также деволюцию, представляющую собой передачу полномочий, осуществлявшихся ранее национальным парламентом или министерствами, территориальному представительному органу, и регионализацию, означающую предоставление больших полномочий в административной сфере территориальным коллективам с целью рационализации и модернизации управления в интересах повышения экономической конкурентоспособности на глобальных рынках.

Юридически Великобритания, как уже было отмечено, – единое (унитарное) государство, в состав которого входит 4 региона. Это подчеркивается во всех официальных документах (законах, актах правительства): каждый регион – неотъемлемая часть государства; гарантируется участие населения всех регионов в выборах в Палату общин Британского парламента; налоги, устанавливаемые Палатой общин, и законы, ею принимаемые, общеобязательны для населения всех регионов.

Население Англии – центрального в политическом отношении региона – составляет 85% от численности населения всего государства. Другие этносы, давшие названия соответствующим регионам, составляют меньшинство.

Соответственно, различаются объем и источники предоставляемых регионам ресурсов.

Автономия любого региона может быть приостановлена на неопределенный период времени ввиду чрезвычайных обстоятельств. Переданные государственные полномочия в таком случае возвращаются центру и осуществляются центральным Правительством. Законодательством закреплен список как зарезервированных за государством полномочий, так и исключительных полномочий государства.

Это означает, что на практике есть вопросы, которые будут переданы местным органам только в будущем, а есть полномочия, которые центр, безусловно, оставит за собой (безопасность, суды, полиция, пенсионные гарантии, внешняя политика, вооруженные силы).

В рамках конституционной реформы 1998 года автономный статус был предоставлен Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсу. Шотландии и Северной Ирландии предоставлено право законодательного регулирования ряда вопросов (политическая автономия), Уэльсу – автономия административная (право издания региональным представительным органом подзаконных актов – постановлений во исполнение актов Британского парламента).

В ходе реформы, которая в английской литературе трактовалась как деволюция, а в российской литературе – как региональная реформа, учреждались региональные органы публичной власти, которым был передан различный объем полномочий, устанавливались асимметричные отношения между регионами и центральными органами государственной власти.

Изначально законодательные полномочия предоставлялись только Парламенту Шотландии и Ассамблее Северной Ирландии. Парламент Шотландии получил право издавать законы в рамках своей законодательной компетенции по вопросам, не зарезервированным за центральными органами государственной власти (ст. ст. 28, 29 Акта о Шотландии 1998 года и приложение 5 к нему). Существует регион, лишенный автономии, в данном случае – Англия, населенный национальным большинством, на том основании, что его интересы и так защищены большинством голосов в общенациональном Британском парламенте.

Регионы, имеющие статус автономий, получают государственные полномочия постепенно, поэтапно, данный процесс деволюции занимает десятилетия. В Северной Ирландии имел место т.н. теневой период, когда региональные органы (Национальная ассамблея, Правительство) были сформированы, но в течение года не осуществляли свои полномочия. Список вопросов, отнесенных к законодательной компетенции регионов, в каждом отдельном случае определяется специальным частным законом.

В 1999 г. на основе проведенного в регионе референдума был воссоздан Парламент Шотландии. Срок полномочий Парламента составляет 4 года, в настоящий момент Парламент состоит из одной палаты численность – 129 депутатов.

Формирование данного органа происходит путем всеобщих прямых выборов на смешанной основе (сочетание мажоритарной и пропорциональной систем): 73 депутата от 73 избирательных округов (мажоритарная система с униноминальным голосованием, first-past-the-post); по 7 депутатов избираются от 8 регионов Шотландии с пропорциональным голосованием по партийным спискам или за независимых кандидатов (всего 56). Каждый избиратель имеет 2 голоса и получает по 2 бюллетеня для голосования. На выборах 2003 года ни одна из партий не получила абсолютного большинства голосов. Председатель и два его заместителя избираются депутатами из своего числа.

В Акте о Северной Ирландии 1998 года выделялись три группы вопросов: исключительные, относящиеся к ведению национального парламента (приложение 2 к Акту о Северной Ирландии 1998 года), зарезервированные, относящиеся к сфере конкурирующей компетенции национального Парламента и Ассамблеи (приложение 3 к Акту), и остальные вопросы, которые рассматривались как переходящие к региону. Ассамблея Северной Ирландии могла издавать законы с согласия государственного секретаря по делам Северной Ирландии в отношении зарезервированных и переходящих вопросов (ст. ст. 6, 8).

Возможность издания законов Национальной ассамблеей Уэльса предусмотрена только Актом об управлении Уэльсом 2006 года. Для реализации этого права требуется проведение регионального референдума по соответствующему вопросу и издание приказа в Совете, одобренного национальным Парламентом.

Следует отметить, что в Великобритании предоставление законодательных полномочий регионам не затрагивало принцип верховенства парламента и его право издавать законы для этих регионов.

В опубликованном в октябре 1999 года Меморандуме о взаимопонимании между администрацией Великобритании, Шотландии и Уэльса отмечалось, что Парламент Великобритании сохраняет право издавать законы по любому вопросу, независимо от того, был он передан регионам или нет.

Однако правительство Великобритании намерено придерживаться конституционного соглашения о том, что Парламент страны не будет, как правило, издавать законы в отношении переданных полномочий без согласования с представительным органом соответствующего региона. Если по какому-то вопросу в ходе консультаций соглашение достигнуто не будет, этот вопрос может быть вынесен на рассмотрение Судебного комитета Тайного совета.

В ведении британского Парламента остались: полномочия по вопросам конституционного строя, внешней политики, обороны, национальной безопасности, финансово-экономической системы и обеспечения единого рынка товаров и услуг, социального обеспечения, регулирования транспорта и радиовещания.

Шотландский Парламент обладает полномочиями в вопросах налоговой политики на территории Шотландии, но финансироваться его деятельность должна на основе решений Парламента Великобритании.

Для Ассамблеи Уэльса реформа предусмотрела иной статус, нежели для Парламента Шотландии. Ассамблея не наделяется законодательными полномочиями (административная автономия), а получает лишь право расширительного толкования законов, принятых британским Парламентом применительно к особенностям регионального развития Уэльса.

К компетенции Ассамблеи отнесены вопросы здравоохранения, жилищного строительства, просвещения, культуры, спорта. По выборам в Ассамблею также действует смешанная избирательная система: из 60-ти депутатов 40 – по округам, а 20 – по партийным спискам. Развитие партийных предпочтений электората происходило по тому же алгоритму, что и в Шотландии. Финансирование деятельности Ассамблеи осуществляется на основе решений британского Парламента.

Возможность издания законов Национальной ассамблеей Уэльса предусмотрена только Актом об управлении Уэльсом 2006 года. Для реализации этого права требуется проведение регионального референдума по соответствующему вопросу и издание приказа в Совете, одобренного национальным Парламентом. Таким образом, в Уэльсе положено начало преобразованию административной автономии в политическую.

Еще более сложно складывались отношения центрального правительства с Северной Ирландией. Это обусловлено историей присоединения Северной Ирландии к Великобритании. В 1801 г. Законом об унии Ирландия была присоединена к Великобритании. Колонисты из Англии и Шотландии (протестанты по вероисповеданию), переезжавшие на остров, составили большинство населения в северо-восточной его части.

В 1921 году по англо-ирландскому Соглашению об Ирландском свободном государстве (Эйре) южная и северо-западная части Ирландии обрели статус Доминиона, а в 1959 г. – независимости. Северо-восточная часть острова осталась в составе Великобритании и получила название Северная Ирландия. Большая часть населения этой территории – протестанты, потомки английских и шотландских переселенцев, меньшую часть составляют католики-ирландцы.

С 1922 по 1972 г. в Северной Ирландии действовал порядок осуществления власти, получивший название “система стормонта”. Был сформирован Парламент (стормонт), состоящий из двух палат. На основе представительства в нижней палате формировалось ответственное перед Парламентом правительство.

При этом центральные органы власти и управления Великобритании сохраняли свое верховенство в отношении государственных органов Северной Ирландии. В 1972 г. система стормонта была заменена системой прямого правления из Лондона.

В соответствии с Законом о временных мерах 1972 г. была приостановлена деятельность стормонта, а вся полнота власти передана центральному правительству (Кабинету), в составе которого учредили новую должность государственного секретаря по делам Северной Ирландии.

Борьба, которую ведут, в том числе и неконституционными методами, католики-ирландцы, обусловливает особенности конституционного регулирования в этом регионе. Характерной чертой правопорядка в Северной Ирландии является действие чрезвычайного законодательства, применение которого создает условия превышения полномочий органами государства и нарушений прав граждан.

В рамках конституционной реформы лейбористского правительства Тони Блэра был изменен порядок взаимоотношений центрального правительства и Северной Ирландии.