Основные начала местного самоуправления в США

Единой системы местных органов власти в США не существует, так как каждый штат вправе решать этот вопрос по своему усмотрению в соответствии с установленной им же административно-территориальной системой.

Компетенция эта включает такие важные для населения вопросы, как благоустройство городов и поселков, организация школ и больниц, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, строительство местных дорог и др. Органы местного самоуправления обладают определенными финансовыми средствами, получаемыми из собственных источников, от правительств штатов и федерального правительства.

Местное самоуправление взаимодействует с администрацией штата, особенно в области управления полицией, образованием, здравоохранением, санитарным контролем и пр. Нередко администрация штатов прямо контролирует органы местного самоуправления, чему способствуют партийные механизмы и финансовые дотации из бюджета штата.

Графства – это основные административно-территориальные единицы, на которые делятся штаты (кроме Род-Айленда и Коннектикута). В стране насчитывается более трех тысяч графств, но размер их территорий и численность населения различны. Так, в штате Техас насчитывается 254 графства, в штатах Нью-Йорк и Калифорния – 57, а в штате Делавэр – 3. Если в крупных графствах (в штатах Калифорния, Иллинойс) проживает по 6 – 7 миллионов жителей, то в мелких – порой всего 1 тыс. жителей.

Системы самоуправления в графствах определяются конституциями и законами штатов. Существует две основные формы советов графств: совет комиссионеров и совет контролеров. Первая предусматривает избрание населением 3 – 5 членов Совета. Вторая предполагает представительство в совете выборных должностных лиц муниципальных образований, входящих в графство (число таких представителей может доходить до 100).

Обычно у советов нет постоянного председателя и они собираются на свои заседания не чаще одного раза в месяц. Совет вправе вводить местные налоги и сборы, принимать и контролировать бюджет, следить за организацией и проведением выборов и др. При советах создается аппарат чиновников, который и осуществляет реальное управление в графстве. Во многих графствах отдельно избираются шериф (начальник полиции и судебный исполнитель), прокурор, суперинтендант школ, казначей и другие должностные лица, которые часто независимы от совета.

Особенностью американской системы местного самоуправления являются самоуправляющиеся общины, входящие в графство (тауны и тауншипы). Они распространены не во всех штатах, а лишь в некоторых (в Новой Англии, а также в штатах Нью-Йорк, Висконсин, Миннесота). Их насчитывается около 16 тысяч.

Тауны создаются на основе одного или нескольких мелких городских поселений и окружающей сельской местности с небольшим населением. Основным органом управления является таун-митинг (собрание жителей). Проводится обычно раз в год и принимает бюджет, избирает совет или конкретных должностных лиц, иногда действующих на общественных началах.

Тауншипы создаются в сельской местности, главным образом в штатах Среднего Запада. Система самоуправления здесь также предусматривает избрание совета и администраторов. Формой местного самоуправления выступают специальные округа, создаваемые легислатурами штатов для осуществления управления по ряду конкретных вопросов.

Так, в границах штатов существуют школьные, транспортные, парковые округа, округа по пожарной охране, жилищному строительству, снабжению водой и др. Они иногда охватывают территорию нескольких графств. Администрация и советы таких округов, обычно выборные, пользуются значительной автономией.

В систему местного самоуправления входят также города, статус которых определяется легислатурой штата. Критерии для отнесения того или иного поселения к категории городов различны. Городом признается и огромный мегаполис с населением в несколько миллионов жителей, и (в некоторых штатах) поселок всего с 1 тыс. жителей.

Как правило, крупные города имеют свою хартию, т.е. своеобразную конституцию, положения которой закрепляют некоторые традиционные привилегии и автономию. Города управляются муниципалитетами, которые во многом напоминают системы управления частными корпорациями.

Они вправе владеть и распоряжаться собственностью, делать и предоставлять займы, заключать контракты. В крупных штатах (Техас, Иллинойс и др.) насчитывается более тысячи муниципалитетов, а в небольших (Род-Айленд, Нью-Хэмпшир и др.) – от 8 до 20. Системы управления городами при всем разнообразии могут быть сведены к трем основным: мэр-совет, совет-управляющий, комиссионная форма городского самоуправления.

Система “мэр – совет” – наиболее старая и распространенная (охватывает примерно половину всех городов). При этой системе население избирает однопалатный совет (от 5 до 50 чел.), который выполняет роль маленького парламента, созываемого примерно раз в месяц. Такой совет издает акты, подобные законам.

Параллельно население избирает мэра (на 2 – 4 года), который воплощает исполнительную власть (но иногда является председателем совета). Мэр и совет делят полномочия по назначению руководителей отделов и управлений, координируют их деятельность, но бывает и так, что некоторые должностные лица городского управления избираются непосредственно населением. Мэр обладает правом вето, составляет проект бюджета и др. Мэр может быть отстранен от должности голосованием избирателей, решением совета, судебным решением или постановлением губернатора штата.

Комиссионная форма городского самоуправления, которая распространена в меньшей степени, как бы отвергает разделение властей, соединяя законодательные и исполнительные функции в руках единой комиссии. Эту комиссию в составе 5 – 7 членов на срок 2 – 4 года избирают жители города, она сама издает необходимые правовые акты и через членов комиссии организует их исполнение.

Каждый член комиссии возглавляет управление в муниципалитете и, следовательно, действует бесконтрольно. Один из членов комиссии становится председателем комиссии. В некоторых городах один из комиссионеров выступает в качестве мэра, но только для представительских целей.

Внутри крупных городов, часто образующихся путем слияния нескольких соседних городов, а иногда и графств, оказывается несколько самостоятельных муниципалитетов. Это так называемые метрополитенские регионы, явившиеся следствием урбанизации.

Наибольший объем правового регулирования местного самоуправления приходится на штаты. К его источникам относятся конституции штатов (некоторые из них провозглашают право населения на местное самоуправление), акты их легислатур (прежде всего муниципальные кодексы, принятые во многих штатах), акты исполнительной власти штата (губернаторов, департаментов, иных ведомств), принимаемые в порядке делегированного законодательства и посвященные различным сферам управления.

Правотворчество штатов в сфере местного самоуправления дополняется федеральным – по вопросам, затрагивающим существенный общефедеральный интерес, а также местным. При этом нормотворческие полномочия муниципальных органов трактуются как переданные им штатами.

Местное правотворчество представлено в первую очередь хартиями самоуправления, принятие которых устанавливается конституциями 44 штатов. Однако данным правом обладают не все местные единицы, а лишь те, которые получили статус муниципальных корпораций.

В ряде штатов такой статус имеют только города, численность населения которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне – 3,5 тыс. человек, в Техасе – 5 тыс.). В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотрены, помимо городов, также для графств и тауншипов. Хартии не должны противоречить федеральным Конституции и законодательству, а также конституции и законам соответствующего штата.

Обычно хартии принимаются на местных референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартий включает вопросы организации власти в соответствующей единице, порядок формирования органов местного самоуправления и их аппарата, статуса советника (депутата), осуществления гражданской инициативы и референдума.

Полномочия единиц местного самоуправления охватывают несколько сфер. Более всего местные власти занимаются вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, социальным обеспечением, благоустройством, организацией мест отдыха, контроля за качеством товаров.

Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управленческие: обеспечение правопорядка (управление полицией), правосудия и противопожарной безопасности, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния.

В меньшей степени органы местного самоуправления занимаются экономическими вопросами. Они руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом, а также косвенно регулируют деятельность частных предприятий, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы и т.п.

Своеобразная черта муниципальной системы США – отсутствие четкого разграничения компетенции между политико-административными единицами различных уровней. В качестве общей тенденции можно отметить расширение прав крупных муниципалитетов.

Полномочия самоуправляющихся местных сообществ осуществляются через институты непосредственной демократии (выборы, референдумы, общие собрания жителей, народная инициатива), а также через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления. Статус и соотношение указанных институтов в различных политико-административных единицах неодинаковы.

Помимо представительных и исполнительных органов, механизм местного самоуправления включает еще ряд институтов. Местные омбудсмены, в основном городские, занимаются вопросами защиты бедных, потребителей, наемных работников, безработных, иммигрантов.

Важным должностным лицом в графстве является шериф, обычно избираемый населением на два-четыре года. Он возглавляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т.п.

В городах шерифы отсутствуют, их функции выполняют начальники департаментов полиции, назначаемые либо местной властью (мэрами, управляющими, советами – в зависимости от системы местного самоуправления), либо исполнительной властью штата.

Надзор за соблюдением закона составляет главную обязанность атторнеев графств и городов, которые тоже чаще всего избираются местным населением, но иногда назначаются мэрами или управляющими либо атторнеем штата или губернатором. Помимо осуществления надзорной функции, атторней занимается расследованием преступлений, представляет графство в суде. Расследование убийств производит коронер, обычно тоже избираемый населением.

Местное самоуправление в США построено по англосаксонской модели. Но, как и в других странах, воспринявших данную модель, это не означает полной свободы местного самоуправления от контроля со стороны государственной власти. Осуществляется он преимущественно органами исполнительной власти штатов. С 60-х годов XX века в системе кабинета губернаторов многих штатов стали создаваться специализированные департаменты по вопросам местного самоуправления.

Контроль штатов за местным самоуправлением осуществляется в основном в форме административного надзора. Патронаж со стороны штата может выражаться в предварительном одобрении актов органов местного самоуправления главой соответствующего департамента штата, а также в финансовых санкциях за ненадлежащее использование субсидий и субвенций – применяется лишь в рамках финансирования штатом различных местных проектов.

На местное самоуправление посредством составления различных программ в области местного планирования, жилищного строительства, иных социальных, экономических, административных мероприятий влияют в последние десятилетия не только штаты, но и федеральные органы.

Юридически такие программы не обязательны для местных органов, они содержат лишь рекомендации. Однако в зависимость от участия органов местного самоуправления в указанных программах ставится предоставление им финансовой и технической помощи, подкрепляющей программу.

Кроме административно-территориальных единиц, в США создано множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. В таких округах население избирает либо комитеты, либо должностных лиц или орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профилю округа.

В административно-территориальных единицах, городах населением или городским советом избираются также различные советы и комитеты по разным вопросам (школьные советы, опекунские советы по делам о помощи нуждающимся, библиотечные советы и др.).