Конституционные основы федеративного устройства США и развитие федерализма

Разделение властей, как известно, имеет как “горизонтальный”, так и “вертикальный” аспект. Распределение государственной власти между двумя уровнями – федеральным и уровнем штатов – является исключительно сложной проблемой как в правовом, так и в практическом изменениях.

В США сложилась конституционная модель дуалистического федерализма, которая заключается в таком разделении власти, когда оба уровня управления независимы друг от друга и обладают самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Известно, что строгого разделения полномочий между федерацией и штатами не было ни в одной федерации.

На практике всегда возникают сферы, в которых требуется кооперация федерации и ее составных частей. Модель федерализма, которая построена на таких отношениях солидарности и взаимного дополнения, получила название кооперативного федерализма.

Принцип федерализма, хотя в Конституции непосредственно не упомянут, вытекает из ее положений (раздела 10 статьи I, статьи VI, поправки X). Дуалистический федерализм предполагает относительно жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов.

Так, раздел 8 статьи I, содержащий перечень исключительных полномочий Конгресса, дополняется положениями раздела 9 статьи I (запреты на действия федеральной власти относительно штатов) и раздела 10 той же статьи, определяющего, что изъято из компетенции штатов.

В эту схему включен также принцип подразумеваемых полномочий Союза (последняя часть раздела 8 статьи I), предполагающий отнесение к компетенции федерации всех вновь возникающих предметов правового регулирования. Существуют также некоторые совпадающие полномочия Союза и штатов (правоприменение, судоустройство, налогообложение, регулирование хозяйства и др.).

Согласно американской Конституции полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам и пользование которыми не запрещено отдельным штатам, сохраняются за штатами либо за народом (поправка X).

Как отмечал Джеймс Мэдисон в “Письмах федералиста” (№ 45), “полномочия, предоставляемые федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и неопределенны”.

Это означает, что штатам нельзя что-либо передать: им и без того принадлежат все полномочия, выходящие за рамки федеральной компетенции, и чтобы наделить их большими, необходимо скорректировать исчерпывающий перечень полномочий федерации, то есть внести поправки в Конституцию.

Теория кооперативного федерализма появилась в 30-х годах XX века в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового курса (а по некоторым оценкам, с периода курса Новой свободы В. Вильсона). Суть американского кооперативного федерализма, который переплетается с дуалистическим, заключается в кооперации – через соперничество и конкуренцию. Важная роль в системе этих отношений отводится судам.

Например, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ответственности федерации и штатов за их реализацию. Постепенная трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела к изменению Конституции.

Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, общеизвестен. Североамериканская доктрина определяет федерализм как естественную форму самоорганизации граждан, обеспечивающую согласование индивидуальных интересов. Истоки этого подхода можно обнаружить в “Письмах федералиста” Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея.

Исходя из этой концепции, можно прийти к заключению, что федерализм приобрел в США столь выдающееся воплощение потому, что построение принципиально нового, нецентрализованного государства здесь началось с конкретного человека, обладавшего нерушимыми правами и свободами. По существу, быть федералистом и быть либералом – одно и то же. Федерализм фактически вырос из самоуправления, из самоуправленческих навыков колонистов.

Конгресс США не является высшим законодательным органом с универсальной компетенцией, так как федеральный закон первичен только в сфере приложения федеральной компетенции, а во всем остальном высшей силой обладают законы штатов. Правовые системы штатов более динамичны. На двадцать семь поправок, внесенных в федеральную Конституцию, приходится свыше шести тысяч поправок, принятых к конституциям отдельных штатов.

С конца 1950-х годов Конгресс, применяя специальную процедуру, научился ограничивать права штатов, не меняя их конституционного статуса. Это явление принято называть федеральным опережением. Его суть в том, что федеральные власти, используя многочисленные недомолвки Конституции, активно занимаются нормотворчеством на стыке компетенций федерации и штатов в свою пользу.

1990-е годы были отмечены двумя успешно проведенными деволюционными мероприятиями: первое – отмена Конгрессом общефедеральных стандартов скорости на автомагистралях, второе – реформа системы социального обеспечения, в ходе которой федеральные власти расширили свободу штатов в использовании федеральных целевых грантов.

Конституция закрепляет верховенство федерального права. Это означает, что конституции и законы Соединенных Штатов, изданные во исполнение норм Конституции, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязаны им следовать, каковы бы ни были положения конституции или законов штата (абзац 2 статьи VI). Конституция разграничивает компетенцию между Союзом и штатами в сферах правотворчества и осуществления правосудия.

Верховный суд США на основании клаузулы о “необходимых и уместных законах” (пункт 19 раздела 8 статьи I Конституции) разработал концепцию подразумеваемых полномочий, в соответствии с которой наделение Конгресса перечисленными в Конституции полномочиями предполагает и его право предпринимать необходимые меры для их осуществления.

Кроме того, благодаря толкованию Верховного суда полномочия федерального парламента были существенно расширены, в первую очередь на основании клаузулы о межштатной торговле (пункт 4 раздела 8 статьи I). Вместе с тем необходимо отметить, что с середины 90-х годов XX века Верховный суд начал корректировать свою позицию, ограничивая федеральную законодательную экспансию.

В настоящее время большинство судей Верховного суда считают, что Конгресс может использовать клаузулу о межштатной торговле для регулирования местной неэкономической деятельности только в том случае, если он может доказать, что такая деятельность действительно оказывает существенное воздействие на торговлю между штатами.

Наибольшее расширение власти Конгресса принимать законы, ограничивающие власть штатов, происходило именно благодаря расширительному толкованию клаузулы из статьи I Конституции о праве Конгресса регулировать торговлю. Начиная с 1938 года федеральное законодательство объявлялось Верховным судом конституционным всякий раз, когда у Конгресса имелось рациональное основание для вывода о том, что регулируемый вид деятельности может оказать воздействие на торговлю между штатами.

Таким образом, Верховный суд признавал конституционными многие схемы Конгресса по регулированию различных видов деятельности в штатах, которые лишь косвенно сказывались на торговых отношениях между штатами. Даже если какой-либо вид деятельности осуществлялся исключительно в пределах штата, то Конгресс все равно мог его регулировать, ссылаясь на то, что этот вид деятельности имел общенациональное значение.

Например, в решении по одному из дел Верховный суд признал право Конгресса регулировать количество зерна, которое фермер, имеющий небольшое фермерское хозяйство в штате Огайо, мог выращивать для собственного потребления и для местной торговли. Суд обосновал свое решение ссылкой на то, что кумулятивный эффект такого рода деятельности многих фермеров, имеющих малые хозяйства, мог привести к снижению рыночной стоимости зерна.

Примечательно, что за 58-летний период после 1937 года Верховный суд ни разу не признал ни один федеральный статут неконституционным как выходящий за рамки власти Конгресса с учетом конституционной клаузулы о его праве регулировать торговлю.

Однако в 1995 году Суд кардинально изменил данный подход к этой сфере конституционного нормотворчества своим решением по делу United Stats v. Lopez. В частности, в этом решении он признал недействительным федеральный уголовный закон, установивший уголовную ответственность за ношение оружия в какой-либо школе или вблизи ее.

Верховный суд отверг аргументы о том, что люди боятся совершать поездки в районы страны с высоким уровнем преступности, а насильственная преступность в школах затрудняет процесс образования детей,тем самым порождая менее полезных членов общества.

Суд счел, что принять такого рода аргументы означало бы наделить Конгресс правом законодательствовать по всем вопросам борьбы с насильственной преступностью. А это позволило бы Конгрессу посягнуть на традиционно принадлежащие штатам законодательные полномочия.

В решении по делу United Stats v. Lopez Верховный суд изложил новую позицию по полномочию конгресса о торговле между штатами, указав, что Конгресс вправе регулировать торговлю между штатами, как в случае запрета на расовую дискриминацию на общественном транспорте, даже тогда, когда определенные виды деятельности осуществляются только внутри штата, например регулирование железнодорожных тарифов, устанавливаемых железнодорожными компаниями за перевозку грузов и пассажиров внутри штата, регулировать виды деятельности, которые существенно влияют на торговлю между штатами.

Федеральное законодательство ныне играет роль определяющего источника права в регулировании вопросов экономики, финансов, обороны, трудовых отношений, охраны природы и иных общегосударственных проблем, а также таможенных правил, торговли между штатами, авторских прав, патентных отношений и др.

Возрастанию значимости федеральных законов за последние десятилетия заметно содействовали различные социальные программы, например по образованию, оказанию помощи малоимущим, строительству дорог, борьбе с преступностью и др. Эти программы финансируются федеральными властями лишь при условии, что соответствующие штаты подчиняются требованиям, установленным федеральными законами.

На практике сложился порядок обусловленного расходования средств. Конгресс не вправе напрямую брать под свой контроль законодательные собрания штатов и требовать от них принятия каких-то конкретных законов.

Но следуя упомянутому порядку, он может добиться тех целей, к которым стремится федеральное правительство. Федерация предлагает денежные гранты властям штатов при условии, что они организуют программы, отвечающие установленным федеральным требованиям.

Юридическим источником такой власти Конгресса явилась клаузула о его праве устанавливать и взимать налоги для того чтобы, обеспечивать всеобщее благоденствие Соединенных Штатов. Это полномочие Конгресса, именуемое прерогативой по распределению бюджетных средств, было значительно усилено ратификацией XVII поправки к Конституции США в 1913 году, которая впервые в истории страны закрепила право федеральной власти устанавливать и взимать прямой подоходный налог. Ныне федеральный подоходный налог – самый весомый из тех, что платят в казну жители Соединенных Штатов, его размер может колебаться от 15 до 40 процентов от суммы дохода.

Немногие штаты могут устоять против соблазна от федеральных средств, так как этот отказ означает для штата, что у него возникнет невыгодный платежный баланс в отношении федерального правительства: штат получит меньше денег в виде федеральных ассигнований, чем его граждане выплачивают в виде федеральных налогов. Так Конгресс на практике принуждает штаты принимать определенные законы или подчиняться иным федеральным директивам посредством “добровольного” согласия властей штатов соблюдать условия федеральных грантов.

Примером влияния федеральных программ обусловленного расходования средств на самостоятельность штатов может служить установление в штатах требования о достижении лицом возраста в 21 год для приобретения и употребления алкогольных напитков. Такое требование было одним из условий выделения федеральным правительством средств на строительство автострад.

В США наряду с федеральными источниками права действуют и источники штатов. Вместе с тем, согласно статье VI Конституции, судьи в каждом штате обязаны следовать Конституции и законам федерации, даже если в конституциях и законах любого штата будут содержаться противоречащие им положения.

В соответствии с клаузулой о верховенстве Верховным судом США были выработаны особые правила на случай коллизии законов, принятых в сфере перекрещивающихся полномочий федерации и штатов.

В одном из основополагающих решений в 1956 г. Верховный суд установил, что при совпадении предмета законодательного регулирования федерации и штатов последние уступают федеральному законодательству лишь в том случае, если предусмотренная в нем схема регулирования является всеохватывающей, федеральный закон обеспечивает единообразную национальную политику, а закон штата может помешать осуществлению соответствующей федеральной программы.

Статья VI, закрепив приоритет верховного права страны, предопределила и иерархию нормативных источников права. Высшей юридической силой обладает сама федеральная Конституция. Затем – законы Конгресса, которые не должны противоречить ее положениям.

Далее по юридической силе, но не по своему фактическому значению расположены акты исполнительной власти – президентские исполнительные приказы, директивы, планы реорганизации и др.

На следующем уровне находятся источники права штатов (конституции, законы легислатур, административные акты исполнительной власти, муниципальные хартии и ордонансы). Специалисты отмечают, что по уровню востребованности судами правовые источники штатов значительно превосходят федеральные.

Штаты обладают высокой степенью самостоятельности в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности. Каждый штат имеет свою конституцию, уголовные и гражданские законы, законы о порядке проведения выборов в федеральные органы власти, о внутренней торговле, здравоохранении, образовании, местных налогах, судебной системе, местном управлении, охране общественного порядка и др.

В целом область применения законодательства и общего права штатов, в особенности по проблемам гражданского и уголовного права, судоустройства и судебного процесса, значительно шире, чем федерального законодательства и сопутствующего ему общего права, представляющего собой совокупность судебных прецедентов, порожденных необходимостью толкования федеральных законов.

Признается гражданство штатов, которое одновременно является и гражданством США; штатам запрещено издавать законы, ограничивающие права граждан других штатов (проживающих в других штатах).

Штаты имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов, построенную на основе принципа разделения властей. Законодательные органы (легислатуры) и губернаторы избираются населением.

Помимо лейтенант-губернатора (аналог вице-президента в отдельных штатах), выборными должностными лицами являются также секретарь штата, казначей, генеральный атторней штата (глава департамента юстиции), аудитор, контролер. Они могут быть отозваны (отрешены) от должности судом импичмента, а в ряде штатов допускается отзыв губернатора.

Штат не рассматривается как суверенное государство, и право выхода из Союза за ним не признается. Согласно Конституции, Союз гарантирует каждому штату республиканскую форму правления и защищает от вторжения, а по обращению легислатуры или исполнительной власти (когда легислатура не может быть созвана) – от внутренних беспорядков, сопровождающихся насилием (раздел 4 статьи IV).

На этом основании Конгресс еще в 1795 г. принял Закон, предоставивший Президенту право применять военную силу для подавления восстаний, заговоров и беспорядков в любом из штатов, причем решение Президента о введении войск на территорию штата не подлежит судебному пересмотру.

Административно-территориальное деление и систему местных органов власти каждый штат устанавливает самостоятельно. В графствах и городах осуществляется местное самоуправление. Следствием урбанизации явилось создание метрополитенских регионов (объединяющих несколько городов), в которых действуют особые системы управления.