Капитальные вложения как форма государственного инвестирования

Особенности государственной инвестиционной деятельности, как уже отмечалось, обусловливаются наличием публичного субъекта — государства (или его субъекта) в лице компетентных органов и организаций, источника финансирования — публичных денежных фондов (преимущественно средств федерального бюджета), ориентацией на достижение публичных целей и удовлетворение публичного интереса.

Капитальные вложения, выступая одной из форм инвестиционной деятельности государства, являются своего рода индикатором, отражающим положительную или отрицательную динамику экономического роста страны, поскольку оказывают прямое влияние на темпы увеличения валового внутреннего продукта, на обеспечение развития всех отраслей на- родного хозяйства в стране в целом и в отдельных регионах в частности, на повышение объема частных инвестиций, в долгосрочной перспективе воздействуют на занятость населения, а также способствуют решению других социально-экономических задач.

В экономической и правовой литературе встречаются различные под- ходы к определению понятия «капитальные вложения». Так, «Экономический словарь» содержит сжатое толкование: «совокупность экономических ресурсов, направляемых на воспроизводство основных средств».

Автор учебника «Инвестиции» А. С. Нешитой капитальными вложениями называет реальные инвестиции (вложения) в основной капитал (основные фонды), в том числе затраты на новое строительство, на расширение, ре- конструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, проектно-изыскательские работы и другие затраты, а также затраты на жилищное и культурно-бытовое строительство. Причем он также отмечает, что в статистическом учете и экономическом анализе их называют еще капиталообразующими инвестициями.

Во времена СССР в финансово-правовой науке категории «капитальные вложения» уделялось значительное внимание многими учеными. Так, в учебнике «Советское финансовое право» (под ред. Е. А. Ровинского) приводится определение капитальных вложений и дается подробное описание направлений таких расходов: «…совокупность материальных, трудовых и финансовых затрат на расширенное воспроизводство основных фондов.

В их состав входят затраты на строительство новых, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий всех отраслей народного хозяйства, на строительство жилых домов, здравоохранения, просвещения, науки и культуры. К капитальным вложениям от- носятся затраты на строительные, монтажные, проектно-изыскательские и буровые работы, на приобретение машин, оборудования и инвентаря, а также некоторые другие затраты».

В другом учебнике «Советское финансовое право» (под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина) под капитальными вложениями определялись «затраты на создание новых, расширение, реконструкцию и восстановление основных фондов». В работе Н. Г. Скарженовского, посвященной правовому регулированию финансирования капитальных вложений в СССР, дано определение, согласно которому под капитальными вложениями понимаются «затраты на такие производства, которые окупаются в течение длительного времени».

В нормативных актах советского периода определения понятия капитальных вложений не содержалось, вместе с тем в постановлении Совета Министров СССР от 28.04.1970 № 282 «О порядке финансирования капитальных вложений с расчетных, текущих и бюджетных счетов» указы- вались направления (объекты) капитальных вложений. Необходимо от- метить, что упомянутое Постановление фактически определило правовой режим финансирования капитальных вложений, осуществляемых действующими предприятиями, организациями и учреждениями в СССР.

В настоящее время легальное определение капитальных вложений отражено в ст. 1 Закона о капитальных вложениях: «Капитальные вложения — инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты», из чего видно, что законодатель пошел по пути раскрытия понятия через перечисление наиболее распространенных объектов капитальных вложений.

Согласно ст. 3 того же Закона объектами капитальных вложений являются находящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами, что подчеркивает тот факт, что капитальные вложения являются частным случаем инвестиций, выделяемых по объекту вложения — различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества. Данная статья со- держит также норму о запрете капитальных вложений в объекты, создание и использование которых не соответствуют российскому законодательству.

Капитальные вложения, осуществляемые в рамках государственной инвестиционной деятельности, также обладают всеми выделенными свойствами. Вместе с тем для них характерны и иные особенности, отражающие специфику публичной финансовой деятельности.

Так, государственные капитальные вложения финансируются из публичных источников, что пред- полагает повышенный государственный контроль за целевым и эффективным расходованием средств, направляемых на капитальные вложения; осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, отражающей объем и адресную направленность капитальных вложений, которые определяются компетентными, уполномоченными органами; создают или увеличивают имущество, находящееся в государственной собственности; преследуют достижение публичных интересов и целей. Однако определение понятия «государственные капитальные вложения» не содержится ни в Законе о капитальных вложениях, ни в БК РФ, ни в каком-либо другом нормативном правовом акте.

Полагаем, что государственные капитальные вложения можно определить как инвестиции в основные средства (фонды) государственных организаций и (или) организаций с государственным участием, включающие затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий и учреждений, проведение проектно-изыскательских работ, приобретение и модернизацию оборудования, а также иные расходы, производимые уполномоченными органами и организациями в особом правовом режиме, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в государственной собственности.

Капитальные вложения, осуществляемые в государственной сфере, не- разрывно связаны, а во многих случаях и употребляются совместно с термином «бюджетные инвестиции», понятие которого раскрывается в ст. 6 БК РФ, согласно которой бюджетные инвестиции — это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Бюджетное законодательство предусматривает бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий исключительно в соответствии с долгосрочными целевыми программами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполни- тельного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Предоставление бюджетных инвестиций государственным (муниципальным) учреждениям и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям подразумевает соразмерное увеличение уставного фонда унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, и увеличение стоимости основных средств бюджетного учреждения, автономного учреждения, унитарного предприятия, основанных на праве оперативного управления.

В соответствии со ст. 79 БК РФ не допускается осуществление бюджетных инвестиций в объекты, не относящиеся к государственной (муниципальной) собственности. Поэтому предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или предприятиями, согласно ст. 80 БК РФ влечет возникновение соответственно права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством.

Важным аспектом правового режима государственной инвестиционной деятельности является то, что бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, по- рядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством РФ.

С правовых позиций ФАИП представляет акт особого рода, имеющий плановый характер и устанавливающий предельный объем бюджетных обязательств инвестиционного характера главных распорядителей бюджетных средств.

С помощью такого акта уполномоченные государственные органы в пределах своих полномочий регулируют отношения по распределению и использованию финансовых ресурсов государства, проведению контроля за их расходованием, надлежащим выполнением инвестиционного плана и соответствующих финансовых обязательств государства. ФАИП есть правовая форма выражения планово-финансовой деятельности государства по осуществлению капитальных вложений на определенный период времени (финансовый год и плановый период).

Утвержденная в установленном порядке федеральная адресная инвестиционная программа, как любой финансово-правовой акт, регулирует финансовые отношения и вызывает соответствующие юридические последствия. В общем смысле ФАИП представляет своего рода «выжимку» — перечень объектов капитального строительства с указанием объемов и сроков их финансирования.

Правовое регулирование государственных капитальных вложений на территории России осуществляется посредством законодательных и подзаконных актов, имеющих разную отраслевую принадлежность. В сфере публичной инвестиционной деятельности в основном взаимодействуют императивные и диспозитивные нормы финансового, бюджетного, административного и гражданского права.

При этом ведущую роль играют положения БК РФ, устанавливающие основы исполнения бюджетов, регламентирующие правовой режим осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности, а также нормы, определяющие основы механизма финансирования государственных капитальных вложений, нормы административно-правового характера, устанавливающие основания и виды ответственности за нарушения финансового законодательства, и нормы гражданского законодательства, определяющие правовые основы института договора и отдельных видов обязательств.

Осуществление капитальных вложений как формы инвестиционной деятельности является одним из направлений финансово-правовой деятельности публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований). С точки зрения источника финансирования, государственные капитальные вложения могут осуществляться за счет средств бюджетов, государственных внебюджетных фондов, а также собственных средств государственных предприятий и учреждений.

При этом основным источником финансирования все же являются средства федерального бюджета как главного централизованного фонда государства. Так, на финансирование мероприятий ФАИП за счет средств федерального бюджета в 2013 г. предусмотрено более 105 млрд руб., в 2012 г. — более 103 млрд руб., в 2011 г. — более 164 млрд руб., 2010 г. — почти 160 млрд руб., 2009 г. — более 167 млрд руб.

Выделение бюджетных ассигнований на капитальные вложения в условиях рыночного хозяйствования обусловлено необходимостью финансового обеспечения сфер и производств, имеющих общенациональное значение, однако малопривлекательных для частного бизнеса ввиду высокозатратности, отдаленного экономического эффекта и повышенных рисков. За счет бюджетных средств финансируются социальный комплекс, производственная инфраструктура, развиваются наукоемкие отрасли, сфера обороны и безопасности страны.