Историко-правовой аспект борьбы с коррупцией в дореволюционной и советской России

Понятие коррупции и коррупционной преступности. Коррупция дореволюционного и советского периодов. Типы и виды научного понимания коррупции. Методы научного исследования коррупции. Организации, изучающие коррупцию в мире.

Коррупция – более широкое понятие, в целом, понимается как явление подкупа-продажности, когда один субъект, занимающий определенное служебное положение, наделенный определенными полномочиями, подкупается другим субъектом ради того, чтобы соответствующее служебное положение и полномочия были использованы в интересах подкупающей стороны.

В случаях коррумпированности государственных служащих граждане фактически утрачивают свой государственный аппарат, он служит в этом случае не налогоплательщикам, а интересам тех, кто его «перекупил». Это бывают противоправные интересы, часто даже связанные с утратой государственного суверенитета. Поэтому коррупция прямо оценивается как явление, угрожающее безопасности государства и национальной безопасности. Не случайно, например, для Петра I продажность служилого лица означала ни что иное, как подкуп его слуги третьим лицом.

Термин «коррупция» происходит от лат. «сorruptio”. В словаре иностранных слов приводятся термины «коррумпировать, корруптировать» (лат. «Corrumpere”) – подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами». Более позднее толкование этого слова в русском языке имело многозначный характер: переводилось и как подкуп, и как порча, и как разложение, и как злоупотребление служебным положением в корыстных целях.

Однако чрезмерно широкое толкование коррупции практически означало бы объединение под одним термином очень разных по криминологической характеристике явлений: и хищений, и должностных преступлений, и коррупции в собственном смысле слова как подкупа-продажности. Их криминологические, криминалистические характеристики различаются, соответственно не являются идентичными и меры реагирования на них.

Сами по себе хищения, злоупотребления должностными полномочиями, их превышение не имеют данного обязательного признака – могут совершаться субъектами в одиночку.

Полагаем, что нецелесообразно бегло перечислять таких авторов, как Аристотель, Макиавели, Бэкон и других европейских авторов для краткого рассмотрения истории коррупции. Мы рассмотрим их работы в лекции, посвященной коррупции в странах Европы. В начале нашего курса обратимся к истории России, которая содержит не менее яркие и наглядные примеры проявлений коррупции и борьбу с ними на протяжении всей истории Российского государства.

Издавна на Руси слово «взяточничество» ассоциировалось, прежде всего, с получением государственным служащим конкретной взятки (часто на основе её вымогательства) за какие-то определенные, как бы заранее оговоренные деяния, с мздоимством и лихоимством.

Мздоимство, по дореволюционному российскому законодательству, получение взятки чиновником или иным лицом, состоящим на государственной или общественной службе, за действие (бездействие), выполненное им без нарушения служебных обязанностей.

Лихоимство – те же действия, но связанные с нарушением служебных обязанностей. Организация борьбы с коррупцией началась достаточно давно. Еще в ст. 70 Судебника 1550 г. деятельность приказных (служащих) ставилась под контроль выборных. При этом, ст. 75 Судебника гарантировала удовлетворение материальных исков от потерпевших к приказным, совершившим коррупционные деяния.

Помимо этого, Судебником предусматривалось уголовное наказание за злоупотребления при составлении и выдаче грамот (волочение и взятие посулов), за составление подложных грамот и подделку завещаний. Некоторые из приказных, не довольствуясь вымогательством «посулов» и «поминок», использовали свое служебное положение для насильственного «вымучивания» у отдельных лиц их земель и имущества.

При Лжедмитрии I, который правил Россией с 1605 по 1606 гг. мздоимство было запрещено. Взяточников было приказано водить по городу, повесив на шею денежную мошну, меха, жемчуг или даже соленую рыбу – то, чем бралась взятка и бить палками. В Соборном Уложении 1649 г. была предусмотрена уголовная ответственность тех, кому предназначался посул, не зависимо от того, принят он или нет.

В период развития организованной незаконной деятельности корчемников и табачников (производителей спиртного и табака) в 1640-е гг., распространение получили откупы теневиков от задержавших их приказных служащих «объезжих голов». Поэтому в Соборном Уложении был определен контроль за деятельностью приказных служащих со стороны выборных «целовальников» и «десятских».

При этом особое значение придавалось мерам материальной заинтересованности субъектов борьбы с незаконной экономической деятельностью в пресечении коррупционных выплат со стороны корчемников и табатчников. Если служащий доставлял подкупателя в приказ и докладывал об откупе, то последний оставался у него в награду. Кроме того, учитывая высокую вероятность коррупционной пораженности служащих, боровшихся с теневиками, были ограничены сроки их пребывания в должности один год, как для приказных, так и для выборных.

Не забудем, что в тот период времени на территории Русского царства было воеводское правление. Поэтому отношение дворянства к воеводской службе определялось прежде всего интересами «кормления». Запрещая должностным лицам брать с населения «кормы» и «посулы», высшая власть допускала принятие подарков (поминков) по торжественным дням.

Однако законодательство того времени не смогло провести четкое разделение между допустимыми и запрещенными поминками. Расходные книги, которые вели земские старосты, показывают, что «поминки» подносились воеводам практически ежедневно, сопровождая каждое посещение воеводского двора. Например, тотемский староста А.Выдрин поднес 27 декабря 1691 г. воеводе Д.И. Кошелеву от «мира» «поминки» на сумму 1 руб. 64 деньги. Но в этот же день воевода позвал старосту с целовальниками к себе на двор «хлеб есть».

Только в декабре тотемский староста подносил воеводе и его людям подобные «поминки 10 раз». Необходимо признать, что в истории России были периоды равного наказания и того, кто подкупает, и того, кого подкупают. Петр I определял наказание дающим взятку (лиходателям) наравне с получившими взятку (лихоимцами): «Тем людям, которые взяли деньги, и которые им те деньги дали … чинить велено смертную казнь, без всякой пощады».

В деятельности фискалов, продолжавшейся до 1730 г. переплелись и ревностное служение государю и личные корыстные интересы. Доношениями обер-фискала А.Я. Нестерова удалось уличить в лихоимстве сибирского губернатора М.П. Гагарина, который был повешен перед окнами Юстиц-коллегии. Но в судьбе самого А.Я. Нестерова отразилась сила и слабость самого института фискалов.

По доносу, сделанному перед казнью ярославским провинциал-фискалом С. Попцовым, сам обер-фискал был обвинен во взяточничестве и приговорен к смертной казни. Причины падения многих фискалов коренились в безграничности предоставленных им полномочий и отсутствии постоянного жалованья.

Законодательство Петра I установило, но не привело в жизнь порядок оплаты труда чиновников. В 1727 г. было решено вернуться к старой практике: «канцелярским служителям жалованья давать не надлежит, а позволять брать акциденции от дел против прежнего». Это мотивировалось тем, что всякий за акциденцию будет нелестно трудиться».

Такие установки стали нормой для судей. Только в 60-е гг. правительство смогло установить для всех чиновников центральных и местных учреждений постоянный денежный оклад. Разница в материальном обеспечении судейских чиновников была огромной. Например, президент Юстиц-коллегии Н.М. Желябужский получал 1800 руб., судья Розыскной экспедиции – 975, а канцелярист – 129 руб. в год.

Императрица Екатерина II нередко спускала вольное обращение с казенными деньгами своим приближенным, она только следила за тем, чтобы они не крали слишком много. Однажды она сама заподозрила кассира Заемного банка Кельберга в хищении 600 тыс. рублей. Когда готовилась раздача наград по случаю заключения мира со шведами, жена кассира через камердинера государыни Захара Зотова купить у нее в казну драгоценную, украшенную бриллиантами шпагу.

Императрица повелела немедленно провести в банке ревизию. Однако тогда Кельбергу удалось подкупить одного из сослуживцев и скрыть недостачу. Но некоторое время спустя Заемному банку потребовалось выплатить крупную сумму денег и кассиру было приказано вскрыть сундук, где должны были лежать ассигнации в пакетах – по 10 тыс. рублей в каждом. Тут-то и обнаружилось, что вместо денег в пакетах лежали полоски чистой бумаги. Директор заемного банка граф Завадовский немедленно доложил о пропаже императрице. А поздно вечером того же дня увез из банка к себе домой два сундука – один с золотом, другой – с серебром.

Об этой проделке графа стало известно членам комиссии, которую Екатерина назначила для рассмотрения происшествия. Розыск производили сам Завадовский, директор Ассигнационного банка Мятлев, генерал-губернатор Архаров и президент Коммерц-коллегии Г.Р. Державин. При этом у императрицы были свои тайные осведомители, и она вела свое собственное независимое дознание по делу Заемного банка.

Благодаря настойчивости Державина следственная комиссия собрала доказательства вины не только одного кассира, но и всего банковского начальства. Наказан, впрочем, был только кассир, сосланный на поселение в Сибирь, тогда как Завадовский отвертелся, заявив, что сундук с золотом и сундук с серебром – старыми золотыми табакерками, серебряной посудой и всяким ломом – были его собственные, что он держал их в кладовых банка для пущей сохранности, а когда обнаружил пропажу, то прежде чем опечатать кладовые, велел вынести оттуда имущество, банку не принадлежавшее.

В марте 1798 г. суд оправдал Горчакова, который продолжил службу. После победы над Наполеоном Горчаков был назначен выборгским генерал-губернатором. Но вскоре его постигла новая опала. Из кладовой украли 30 тыс. рублей. Разгневанный Император Павел 1 уволил князя 18 августа 1800 г. и приказал взыскать с него похищенную сумму.

Но уже 8 апреля 1801 г. новый император Александр 1 вернул Горчакова на службу и князь стал возглавлять пост военного министра. Однако после войны с Наполеоном Александр 1 был недоволен снабжением армии. Вскрылись крупные хищения с участием ближайшего окружения князя. Сам Горчаков тоже попал под подозрение в коррупции. 12 декабря 1815 г. царь уволил его с поста военного министра, а 25 августа 1817 г. отправил в отставку.

Новая опала сильно повлияла на князя и 12 ноября 1817 г. он умер. Между тем следствие шло своим чередом и в мае 1818 г. предложило взыскать убытки с имений князя. «Случай весьма необыкновенный, чтобы мертвого судить», писал генерал-адьютант граф Комаровский. Доклад остался без резолюции Александра 1 и пролежал до 26 сентября 1827 г., когда новый император Николай 1 велел дело прекратить, но растрату все-таки взыскать с имущества покойного».

В 1832 г. принятый Свод законов разграничил меры наказания за преступления и проступки, имеющие коррупционный характер. К преступлениям относились противозаконные поступки при заключении подрядов, поставок и приеме вещей, в казну поставляемых (ст.ст. 297-307); лихоимство (ст.ст. 308-316), за совершение которых устанавливались уголовные наказания от лишения всех прав состояния до ссылки на поселение или в каторжные работы.

В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. преступлениями признавались противозаконные проступки чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи (ст.ст. 514-517, 519, 523, 527). Насколько эти запреты были действенными, узнаем из дневников современников Ф.М. Достоевского. Из дневника А.В. Никитенко: «Напрасно мы жалуемся на бессодержательность нашей жизни. Вот, например, теперь весь город (Санкт-Петербург) занят толками о казенных воровствах. Наши администраторы подняли страшное воровство по России.

Затем огромные суммы своровали начальник резервного корпуса генерал-лейтенант Тришатный; гвардейский генерал, любимец покойного и нынешнего государя, бравый молодец Ребиндер, он крал деньги, которые покойный государь Александр I дарил Семеновскому полку на праздники; еще своровал князь Н.А. Долгоруков, генерал-губернатор харьковский и попечитель тамошнего университета, он украл из приказа общественного призрения 140 тысяч …».

Уголовное Уложение 1903 г. запретило служащим ряд коррупционных деяний, заключавшихся «в вынуждении, посредством притеснения или угрозы оным или иного злоупотребления служебным полномочием, исполнения по наряду для себя или другого, безвозмездно или за несоразмерно низкое вознаграждение, заведомо необязательной работы или заведомо неследующей натуральной повинности» (ст. 665); «в публичной продаже чужого имущества или в допущении такой продажи, заведомо посредством нарушения установленных для производства публичных торгов правил, за несоразмерно низкую цену если сие деяние учинено по корыстному побуждению (ст. 681); «во вступлении в запрещенные законом по роду службы имущественные сделки» (ст. 682); «в воспрещенном законом участии (если на служащем лежит обязанность наблюдения за имущественным предприятием, или заключения, утверждения или исполнения подряда, поставки или иного имущественного договора, производства торга или надзора за указанными действиями) в сих предприятиях, договоре или в залогодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены или через подставное лицо» (ст. 683).
Ст. 660 предусматривала распространение уголовной ответственности на служащих содействовавших подкупу, а ст. 681 – на начальников, виновных в подстрекательстве к совершению подчиненными отдельных коррупционных деяний.

Действительно, подряды, заключаемые министерством двора, во все времена были мечтой ловких дельцов, стремившихся их получить. Для этого подрядчики обычно вступали в сговор с министром двора, получающим от предпринимателей немалые денежные вознаграждения.

В ряде же случаев судьба выгодного подряда могла зависеть от государственных персон, стоящих на более высокой ступени государственной иерархической лестницы. История хранит примеры, когда в сговор с подрядчиками на сооружение того или иного дорогостоящего объекта вступали даже сами великие князья из дома Романовых.

Товарищ министра путей сообщения Дельвиг писал: вызывает его государь и во время доклада прямо говорит: «Ты отдашь дорогу к Ромнам Ефимовичу и Викерсгейму, а Севастопольскую — Губонину, кавказскую же впоследствии можно будет отдать Полякову». Самое удивительное, что при всем этом железнодорожная сеть в России росла с необычайной скоростью.

Впервые в России термин «коррупция» ввел в научный оборот А.Я. Эстрин в 1913 г. Он рассматривал и административные, и уголовнонаказуемые коррупционные деяния. Ну а квинтэссенцией дореволюционного взяточничества является такой случай. Директору горного департамента Скальковскому предложили взятку за утверждение устава акционерного общества: «Десять тысяч, и об этом не узнает никто вне стен этого кабинета». «Давайте пятнадцать и можете болтать об этом на каждом углу», отвечал сановник.

После совершения революции 1917 г. первым нормативным актом для борьбы с коррупцией был Декрет СНК «О взяточничестве» 1918 г., в котором единому наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все прикосновенные к подкупу служащих. Например, для борьбы с коррупцией НКВД установило специальные ящики для жалоб граждан на коррупционные действия представителей власти.

В УК РСФСР 1922, 1926 гг. помимо уголовной ответственности за взяточничество, предусматривалось уголовное наказание за получение материального довольствия единовременно или периодически от подотчетных организаций или учреждений; незаконное совместительство в двух государственных учреждениях или в одном государственном учреждении и в другом в частном; посредничество при подрядах, поставках, торгах, связанное с получением комиссионных или наградных выплат.

В период НЭПа в Ленинграде прошло много судебных процессов о взяточничестве. Это дела работников Торгового порта, хлебного отдела Госбанка, группы ответственных работников Народного комиссариата путей сообщения, московского представительства Среднеазиатских железных дорог. Все – с расстрельными приговорами.

Послевоенный период истории коррупции в Ленинграде открывается делом 1949 г., по которому Ленинградский городской суд осудил за получение взяток членов приемной комиссии Юридического института: четвертую часть абитуриентов (около 60 человек) они приняли на учебу за мзду.

В 1956 г., после смерти Сталина в СССР было зафиксировано 456 случаев взяточничества, менее 3 фактов на 100 тыс. осужденных должностных лиц, несмотря на то, что по действовавшему в тот период УК РСФСР 1926 г. подлежал ответственности более широкий, по сравнению к примечаниям к ст. 285 УК РФ, круг лиц — от кладовщика и кассира до высших должностных лиц государства. Само понятие «коррупция» использовалось исключительно для описания реалий капиталистических стран.

В советский период времени уголовные дела с участием более или менее значимых должностных лиц удавалось доводить до логического конца (приговора суда) только потому, что сами обвиняемые по каким-либо причинам становились неугодными своим начальникам. Например, секретарь Лениградской партийной организации Фрол Козлов, имевший неосторожность нагрубить Хрущеву по телефону, вскоре был скомпрометирован вовремя подвернувшимся делом о золотовалютных махинациях ленинградских мошенников, следу которых тянулись к обкому партии.

В 1970 г. Ядгар Насриддинова стала председателем Президиума Совета Национальностей и заместителем председателя Президиума Верховного Совета СССР Николая Подгорного. Воспитанница детского дома, безграмотная узбексакая девочка стала вторым лицом в советском парламенте, то есть государственным деятелем мирового масштаба. Для партийного вождя Узбекистана Шарафа Рашидовича Рашидова она стала потенциально опасным соперником.

Первое уголовное дело, связанное со взяточничеством высокопоставленных должностных лиц, прокуратура возбудила в 1975 г. К уголовной ответственности привлекли председателя Президиума Верховного Совета республики и председателя Верховного суда Узбекистана. Тогда следственные органы и вышли на председателя Совета национальностей Верховного Совета СССР Ядгар Насриддинову.

Следствию удалось собрать достаточно серьезные материалы о получении Ядгар взяток, но в самый последний момент из-за вмешательства Брежнева расследование притормозили. Насриддинову обвинили в получении взяток от родни подследственных. В итоге карьера «Матери узбекского народа» развалилась. В молодом, по меркам большой политики, возрасте она стала персональным пенсионером. А через несколько лет следователи и журналисты вернулись и к узбекским шалостям, и к Насреддиновой.

Позже, во время правления Ю.В. Андропова население Советского Союза потрясли такие коррупционные дела, как дело «Большого папы» начальника Главного управления торговли Мосгорисполкома Николая Петровича Трегубова, «Узбекское» дело, дело Чурбанова.

О коррупции как распространенном явлении официально заговорили и население, и ученые только в перестроечный период конца 80-х – начала 90-х гг. ХХ в. «В советское же время существовала мифологема, что явление коррупции не присуще социалистическому строю, а является “позорным клеймом” загнивающего капитализма, что подтверждается содержанием научных публикаций той поры.

В то же время взяточничество, её типичное проявление … в УК советского периода было под уголовным запретом и велось достаточно интенсивное изучение этого явления. Таким образом, современный подход к пониманию коррупции вполне мог бы существовать, однако этого не произошло, что может означать следующее: понятие коррупции не укладывается исключительно в юридическую схему, а имеет своей целью социокультурный источник».

Таким образом, по очень краткому историческому анализу коррупции и дореволюционной и советской России мы можем сделать вывод о том, что по своей структуре, характеру и глубине проявлений коррупция — это многоликое, многофакторное и многоуровневое явление. Её объектом могут быть практически все отношения – политика, бизнес, управление, государственная и муниципальная служба, правоохранительные и судебные органы, образование, система здравоохранения, жилищно-коммунальная сфера, шоу-бизнес и средства массовой информации. Для изучения коррупции широко применяются социологические методы: наблюдение, экспертных оценок, документальный анализ, контентанализ, статистический анализ и социологический опрос.

Метод наблюдения – это метод сбора первичных эмпирических данных, связанные с целенаправленным, систематическим и непосредственным восприятием изучаемого социального объекта. Этот метод позволяет без посредников непосредственно фиксировать состояние объекта (коррупционной ситуации), определить его отличительные свойства и особенности, получить максимально достоверные сведения о фактах коррупции, её масштабах, источниках и причинах.

Документальный метод – способ изучения документов и получения соответствующей информации. Это документы органов государственной власти и органов местного самоуправления, публикации в СМИ, фотои кинодокументы, аудио- и видеозаписи и др.

Этот метод предполагает выяснение достоверности и надежности содержащейся в документе информации, обстоятельств его появления, отношения общества к содержащейся в нем информации. Этот метод связан с использованием двух приемов анализа: традиционного и формализованного, связанного с переводом документальной информации на язык количественных показателей, так называемый контент-анализ.

Контент-анализ гарантирует отсутствие субъективизма, особенно если задействован большой массив источников информации, когда логично выстроены единицы исследования (слова, суждения, законченные мысли, статистические данные), оптимизированы единицы счета (эфирное время, количество слов или строк, периодичность).

Интервьюирование может быть простым и опосредованным (по телефону); стандартизированным, проводимым по заранее разработанному плану и неформализованным в виде непринужденной беседы. В сфере изучения коррупции достаточно эффективен метод статистического анализа. Считается, что изучение статистики, например, уголовных дел по коррупционным преступлениям, например, на сайте Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, может достаточно адекватно охарактеризовать уровень коррупции.

В реальной научной практике сложились три типа исследований коррупции. К первому относятся те исследования, в которых коррупция является основным объектом изучения. Таким примером является опыт Центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International по составлению индексов восприятия коррупции, ведению барометра мировой коррупции и замеров объемов взяточничества.

Индекс восприятия коррупции — это составной индекс, измеряющий уровень восприятия коррупции в государственном секторе различных стран. Он составляется на основании опросов экспертов и предпринимателей, проведенных независимыми организациями по всему миру, и выходит ежегодно с 1995 г. страны мира ранжируются по шкале от 0 до 100 баллов, где 0 обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а 100 – самый низкий. Так, за 2018 г. Россия заняла 138 место из 180 и набрала 28 баллов из 100. Столько же баллов набрали Папуа-Новая Гвинея, Ливан, Иран, Гвинея и Мексика.

Второй тип представлен исследованиями, в которых коррупция выступает в качестве дополнительного объекта изучения, например, исследования, проводимые корпорацией Pricewaterhouse-Coopers по составлению индекса непрозрачности компаний. Третий представляют научные исследовательские центры Всемирного банка и Международного валютного фонда по исчислению индекса эффективности контроля за коррупцией.

Для противодействия глобальной коррупции в 2002 г. создан Всемирный антикриминальный и антитеррористический форум (ВААФ). Исследовательский институт ООН по преступности и правосудию (ЮНИКРИ) координирует научную деятельность по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией.

В России исследовательскую работу по изучению коррупции проводят Общественная палата РФ, РАНХиГС при Президенте РФ, Институт государства и права РАН, НИИ Генеральной прокуратуры, НИИ системного анализа Счетной палаты, Московский исследовательский центр по проблемам организованной преступности и коррупции, Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Левада-Центр, Проектно-учебная лаборатория антикоррупционной политики НИУ ВШЭ. Также свой вклад в исследование коррупции вносят средства массовой информации.