Иные органы местного самоуправления, муниципальные органы

В числе иных органов местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ упоминает контрольный орган муниципального образования. Формальное толкование ст. 34 Федерального закона приводит к выводу о том, что муниципальное образование может этот орган не создавать.

Перечень иных органов местного самоуправления в Федеральном законе не является закрытым. Как уже отмечалось, любые, не названные в законах органы местного самоуправления могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и включены в структуру органов местного самоуправления.

Однако практика показывает, что органы местного самоуправления практически не используют эти возможности, предоставленные им федеральным законом, ограничиваясь включением в свою структуру лишь тех органов местного самоуправления, которые были рассмотрены выше.

Статус избирательной комиссии муниципального образования требует уточнения. С одной стороны, это орган местной власти, формируемый представительным органом муниципального образования, финансируемый в том числе из местного бюджета. С другой стороны, ст. 34 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и ст. 24 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” называют его не органом местного самоуправления, а муниципальным органом.

Что именно означает данный термин и чем муниципальный орган отличается от органа местного самоуправления, ни данные нормативные акты, ни какие-либо иные не объясняют. Более того, оба названных законодательных акта закрепляют положения о том, что избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления.

Наличие такого указания представляется не вполне корректным. Цель создания избирательной комиссии муниципального образования согласно части 1 ст. 24 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” – организация подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума.

Формируется она представительным органом местного самоуправления, действует только на уровне муниципального образования. Сама логика построения системы избирательных комиссий, вытекающая из норм Федерального закона: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации – федеральный государственный орган (часть 1 ст. 21 Федерального закона), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации – государственные органы субъектов Российской Федерации (часть 1 ст. 23 Федерального закона), приводит к выводу: если избирательная комиссия муниципального образования входит в единую систему с государственными органами, в таком случае федеральному законодателю надо включать в систему государственных органов также и органы местного самоуправления, участвующие в создании такой избирательной комиссии, что прямо противоречило бы ст. 12 Конституции Российской Федерации.

Решение, предложенное федеральным законодателем, на практике привело к тому, что избирательные комиссии муниципальных образований оказались “вырванными” из структуры органов местного самоуправления и не стали полностью частью системы государственных органов.

Решение об отделении избирательных комиссий муниципальных образований от системы органов местного самоуправления не выглядит оправданным и с практической точки зрения: на уровне муниципальных образований могут создаваться и часто существуют территориальные избирательные комиссии, являющиеся согласно части 1 ст. 26 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” государственными органами.

То есть данное законодательное решение создает два вида одинаковых, по сути, комиссий, которые должны будут дублировать друг друга в своей деятельности. Таким образом, и статус избирательной комиссии муниципального образования, и ее место в системе публичной власти, как представляется, требуют уточнения в нормах законодательства. И сделать это без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть, и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

Нельзя не отметить, что в ряде случаев действующий Федеральный закон N 131-ФЗ, регулируя систему органов местного самоуправления, воспроизвел отдельные неточности Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Так, согласно ст. 41 действующего Федерального закона (и норме ст. 20 Федерального закона 1995 г.) органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это положение не корреспондирует с нормами Гражданского кодекса РФ, согласно которым органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях.

Это противоречие нормы нового Федерального закона пытаются сгладить (прямого указания “органы местного самоуправления – юридические лица” в новом Законе нет). Но в тексте ст. 41 содержатся положения (например, о том, что органы местного самоуправления подлежат регистрации в качестве юридических лиц), позволяющие утверждать, что и новый Федеральный закон, в отличие от статей 124 – 127 Гражданского кодекса РФ, считает органы местного самоуправления именно юридическими лицами.