Экологическая экспертиза производственных предприятий

Система охраны окружающей среды и управления природопользованием включает в себя ряд специфических инструментов и рычагов, основывающихся на методах правовой защиты и регулирования, экологического менеджмента и маркетинга. К числу этих методов относятся экологическая экспертиза, аудит и сертификация, которые постепенно совершенствуются, взаимно дополняя друг друга. Одним из основных направлений деятельности природоохранных учреждений, комитетов и общественных организаций является экологическая экспертиза.

В соответствии с Федеральными законами «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ, «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 174-ФЗ экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимой реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных экологических воздействий и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Экологическая экспертиза основывается на ряде принципов: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения
государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и их последствий; обязательности учета требований экологической безопасности; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий;
научной обоснованности, объективности и законности сделанных заключений; гласности, участия граждан и общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; ответственности участников экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение и качество экологической экспертизы.

Следует иметь в виду, что в Российской Федерации осуществляются как государственная, так и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза является организационно-правовой формой предупредительного контроля. Одновременно она выходит за рамки понятия «контроль», являясь самостоятельным видом управленческой деятельности.

Государственная экологическая экспертиза представляет собой
специальный комплекс действий государственных органов и экспертных комиссий.

Направления государственной экологической экспертизы:

• проекты планов;
• предплановая документация;
• проектно-сметная документация;
• нормативно-техническая документация;
• нормативно-правовая документация;
• новые техника, технологии, материалы, вещества.

Цель государственной экологической экспертизы заключается в проверке и оценке объекта экспертизы на соответствие требованиям охраны окружающей природной среды и экологической безопасности.

Принципы государственной экологической экспертизы, закрепленные на законодательном уровне, предусматривают, в первую очередь, обязательность проведения экспертизы.

Обязательность проведения экологической экспертизы указывает на важность этих мероприятий и необходимость обеспечения эффективности экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза должна предшествовать принятию хозяйственного решения в целях предупреждения возможного вредного воздействия на окружающую природную среду. Проведение экологической экспертизы обязательно для всех проектов и программ.

В качестве гарантии обязательности государственной экологической экспертизы предусматривается возможность открытия финансирования работ по проектам и программам только при наличии положительного заключения экспертизы. Экологическая экспертиза выступает гарантом функционирования механизма охраны окружающей природной среды.

Принцип научной обоснованности и законности ее выводов отражает два направления государственной экологической экспертизы: научное и административно-правовое. Учитывая то обстоятельство, что экспертиза представляет собой научно-исследовательский процесс, она должна проводиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм
и методов научных исследований, привлечением квалифицированных ученых-экспертов. Результатом работы должны быть не только фиксация допущенных нарушений экологических нормативов, но и научно обоснованная оценка их последствий, рекомендации органам, принимающим решения, по исправлению и устранению недостатков, прогноз наиболее эффективных условий реализации экспертируемых проектов и объектов.

Принцип независимости, вневедомственности государственной экологической экспертизы означает, что непременными условиями ее эффективности являются организационная и финансовая независимость организующих и существляющих экспертизу органов, внештатный статус экспертов.

Организационно государственная экологическая экспертиза представляет собой единую систему органов, входящих в структуру Министерства природных ресурсов и рационального природопользования России, которую возглавляет первый заместитель министра. Такое построение направлено на обеспечение вневедомственности государственной экологической экспертизы. Руководство экспертными комиссиями, группами, а также собственно проведение экспертизы осуществляются в основном внештатными экспертами.

Финансовая независимость экспертизы обеспечивается тем, что она финансируется из бюджета Российской Федерации и за счет средств, поступающих от заказчика за выполнение экспертных работ, в том числе за повторное проведение экспертизы.

Перечисленные заказчиком финансовые средства расходуются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы в полном соответствии со сметой расходов на ее проведение. Специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы несет ответственность за целевое использование этих средств.

Информация о ходе проведения экспертизы, принятых решениях и их учете органами управления при реализации объекта экспертизы должна быть доступной для широких масс населения.

Организационно работа по экспертизе должна строиться таким образом, чтобы общественные организации и граждане могли получать информацию и доводить до сведения принимающих решения органов свою позицию.

Объектами государственной экологической экспертизы являются все материалы по объектам и мероприятиям, намеченным к реализации на территории Российской Федерации. Различают плановые работы и предплановую документацию. К первым относятся прогнозы развития отрасли хозяйства, состояния окружающей природной среды и т.д. Ко вторым — схемы расселения, схемы и проекты районной планировки и застройки городов, комплексные схемы использования отдельных природных ресурсов, схемы охраны малых рек и т.д.

К объектам экспертизы относятся также все предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намеченным к реализации на территории Российской Федерации.

К предпроектным материалам относятся технико-экономические
обоснования (ТЭО); основные положения на строительное проектирование; специальные условия строительного проектирования; задание на проектирование; материалы выбора площадки (трассы) и т.д.

К проектным материалам относятся типовые и индивидуальные рабочие проекты на строительство, рабочая и сметная документация и т.д.

Термин «проектные материалы» охватывает также и проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, реализация которых может привести к вредному воздействию на окружающую природную среду.
Перечисленные объекты подлежат государственной экологической экспертизе независимо от их сметной стоимости и принадлежности. Таким образом, устраняются ведомственные барьеры, т.е. государственной экспертизе подлежат как гражданские, так и военные, оборонные и тому подобные объекты.

К объектам экологической экспертизы относятся экологические обоснования выдаваемых лицензий на природопользование. Для оперативности и удобства установлены общие требования к содержанию лицензии.

С помощью отраслевых природно-ресурсовых подзаконных актов уточнены вид и статус лицензий с учетом специфики конкретного природного объекта. В Законе РФ «О недрах» говорится, что лицензия — это документ, удостоверяющий право его владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий. Лицензия удостоверяет также право на осуществление видов
пользования недрами.

К объектам экологической экспертизы относятся также экологические обоснования сертификатов.

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией, содержащий обоснованные выводы о допустимости деятельности, которая экспортировалась, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы. Этот документ должен быть одобрен квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии.

К заключению прилагаются особые, обоснованные мнения экспертов, не согласных с принятым экспертной комиссией заключением (если таковые имеются).

Заключение должно быть подписано руководителем, ответственным секретарем и всеми членами экспертной комиссии. Если возникает необходимость изменить содержание заключения, то необходимо иметь согласие всех членов экспертной комиссии. Статус Заключения государственной экологической экспертизы подготовленный документ приобретает после утверждения его специальным уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Положительное Заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в тех случаях, если проведены доработки материалов по замечаниям проведенной ранее экспертизы; изменены условия природопользования специально уполномоченным государственным органом в области окружающей природной среды; произведена реализация объекта экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; истек срок действия положительного заключения; внесены изменения в документацию после получения положительного заключения.

Правовым последствием отрицательного Заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

В случае отрицательного заключения заказчику предоставляется право представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу. При этом обязательным условием является устранение замечаний, изложенных в отрицательном заключений. Кроме того, заказчик имеет право оспорить заключение в судебном порядке.

Закон закрепляет гарантии эффективности государственной экологической экспертизы. Ее требования распространяются на две группы субъектов. Во-первых, на тех, кому адресовано экспертное заключение. Тем самым подкрепляется его обязательный, а не рекомендательный характер.

Во-вторых, предусматривается ответственность тех, кто выносит экспертное заключение, что способствует повышению качества экспертизы.

Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы и невыполнение требований Заключения государственной экологической экспертизы, в первую очередь, должны нести руководители предприятий, учреждений, организаций.

Под понятие «руководители» подпадают и субъекты предпринимательской деятельности, зарегистрированные в качестве таковых в соответствии с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25.12.90. Руководители предприятий являются должностными лицами.

Наряду с руководителями предприятий, учреждений и организаций ответственность за невыполнение требований Заключения государственной экологической экспертизы несут и иные должностные лица. В соответствии с Уголовным кодексом РФ (УК РФ) к уголовной ответственности за должностные преступления могут быть привлечены лица, которые отвечают признакам должностного лица, указанным в примечании к ст. 170 УК РФ. К ним относятся лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности по специальному полномочию.

Согласно ст. 15 УК РФ привлечение должностных лиц к административной ответственности за административные правонарушения, связанные с нарушением правил охраны природы, возможно только в том случае, если обеспечение выполнения этих правил входило в их служебные обязанности.

Ответственность работников, которые, выполняя распоряжение, непосредственно совершили действия, принесшие вред окружающей природной среде, наступает лишь в том случае, когда они сознавали незаконный характер отданного распоряжения и не приняли зависящих от них мер к предотвращению наступившего вреда.

Граждане, виновные в невыполнении требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, могут быть привлечены к административной ответственности в виде штрафа в размере от однократного до десятикратного размера минимальной заработной платы.

С момента назначения приказом все члены экспертной комиссии приобретают статус должностных лиц и несут юридическую ответственность за правильность и обоснованность своих заключений. Административная ответственность указанных субъектов предусмотрена статьей за невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы, а также за предоставление заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений. При наличии признаков составов должностных преступлений, предусмотренных ст. 170, 175 УК РФ, они могут быть привлечены к уголовной ответственности. Виновники должностных преступлений обязаны возместить вред, причиненный совершенными ими правонарушениями.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится
по инициативе граждан, общественных организаций (объединений),
а также по инициативе органов самоуправления общественными организациями (объединениями), уставами которых предусмотрено проведение общественных экологических экспертиз.

Такая экспертиза проводится научными коллективами, общественными объединениями. Практика показывает, что речь идет преимущественно о временных коллективах, комиссиях, группах. Под общественными объединениями следует понимать добровольные объединения граждан.

Заключение общественной экологической экспертизы носит рекомендательный, информационный характер. Однако оно становится юридически обязательным после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

Члены общественных экспертных коллективов несут ответственность за правильность, обоснованность своих экспертных оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации. Хотя цели общественной и государственной экологических экспертиз совпадают, задачи у них разные.

Как правило, общественная экспертиза наряду с задачами непосредственной экспертизы имеет цели привлечь внимание государственных органов к конкретному объекту, широко распространить научно обоснованную информацию о его потенциальной экологической опасности и т.д.

Основанием для проведения экологической экспертизы могут служить решения местных представительных органов; референдумов; собраний (сходов); высших или исполнительных органов общественного объединения согласно их компетенции, определенной в уставе или ином статусном документе; общего собрания научного коллектива и т.д.

В соответствии с законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе применяется общепринятая норма, т.е. если международным договором Российской Федерации установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены российским законодательством, применяются правила международного договора. При этом технико-экономические обоснования и проекты, в том числе с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц, подлежат
обязательной экологической экспертизе наравне с российскими.

Официально установленный порядок организации и проведения экологической экспертизы включает в себя пять основных стадий: 1) назначение экспертизы и ее организация; 2) сбор, обобщение, анализ и оценка поступившей информации; 3) формирование предварительного заключения и ознакомление с ним
общественности; 4) представление окончательного заключения экспертной комиссии и утверждение его в качестве Заключения государственной экологической экспертизы руководителем компетентного органа; 5) разрешение споров и при необходимости проведение повторной (дополнительной) экспертизы.

На государственную экологическую экспертизу представляется документация, подлежащая экспертизе в соответствии со статьями Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 174-ФЗ (ст. 11, 12).

Материалы по объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня направляются в Министерство природных ресурсов и рационального природопользования России, а по объектам государственной экологической экспертизы, относящимся к субъектам местного и регионального управления, — в территориальные органы Министерства природных ресурсов и
рационального природопользования России. Материалы, подлежащие государственной экологической экспертизе, представляются в двух экземплярах; все остальные материалы, необходимые для согласования и обсуждения, представляются в одном экземпляре.

В случае несоответствия указанным требованиям Министерство природных ресурсов и рационального природопользования России или его территориальные органы в срок не более семи дней со дня регистрации поступивших материалов направляет заказчику уведомление о некомплектности материалов и сроках их представления.

В целях повышения оперативности в работе и ответственности заказчиков документация, не укомплектованная в течение одного месяца со дня получения извещения, возвращается заказчику. Работы по проведению государственной экспертизы проводятся на платной основе. Заказчик должен своевременно провести оплату и представить подтверждающие документы в течение 30 дней со
дня получения заказчиком документации уведомления о необходимости оплаты. В случае невыполнения этих условий государственная экологическая экспертиза не проводится, а сами материалы возвращаются заказчику с сопроводительным письмом о возврате материалов.

После поступления материалов в подразделение, специализирующееся в области проведения государственной экологической экспертизы Министерства природных ресурсов и рационального природопользования России или его территориального органа (экспертное подразделение), они регистрируются в установленном порядке.

Руководство экспертного подразделения определяет ответственного исполнителя (из числа штатных сотрудников) и передает ему полученные материалы для организации и проведения государственной экологической экспертизы.

Ответственный исполнитель в недельный срок со дня регистрации материалов проверяет комплектность поступившей документации и ее соответствие требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 174-ФЗ.

При наличии полного комплекта документации ответственный исполнитель определяет сложность объекта государственной экологической экспертизы, срок проведения государственной экологической экспертизы, количество привлекаемых экспертов, стоимость проведения государственной экологической экспертизы.

Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта экспертизы, учитывающей экологическую опасность намечаемой деятельности, сложность природных условий, опасность природных процессов и экологической ситуации в районе намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Обычно для простых объектов устанавливается срок до 30 дней; для объектов средней сложности — до 60 дней; для сложных объектов — до 120 дней.

Допускается корректировка срока экспертизы. Однако он не должен превышать шести месяцев. Изменение срока экспертизы оформляется приказом.

В течение времени, предусмотренного для оплаты работ (30 дней), ответственный исполнитель подготавливает техническое задание экспертной комиссии на проведение государственной экологической экспертизы, предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии.

Ответственный секретарь экспертной комиссии назначается из числа штатных сотрудников (обычно, это ранее назначенный ответственный исполнитель). В ряде случаев при проведении государственной экологической экспертизы сложных объектов назначают двух ответственных секретарей, один из которых может не являться штатным сотрудником.

Руководитель экспертной комиссии и ответственный исполнитель определяют персональный состав экспертной комиссии; из числа экспертов формируют при необходимости группы по рассмотрению отдельных вопросов; подготавливают проект календарного плана работы экспертной комиссии; подготавливают техническое задание руководителем групп и членам экспертной комиссии.

Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек.

С каждым членом экспертной комиссии заключается договор на проведение государственной экологической экспертизы.

В соответствии с п. 10 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» экспертиза объекта начинается со дня подписания приказа Министерства природных ресурсов и рационального природопользования России (его территориального органа) о ее проведении, но не позднее чем через 30 дней со дня оплаты заказчиком работ.

Ответственный исполнитель в течение 10 дней после подписания приказа подготавливает уведомление органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, общественным организациям о проведении заседаний экспертной комиссии по объекту экспертизы, реализуемому на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Работа экспертной комиссии начинается с проведения организационного заседания, на котором присутствуют члены экспертной комиссии, заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, или его представитель, а также, при необходимости, представители других заинтересованных организаций.

Участие территориального органа в государственной экологической экспертизе может осуществляться в следующих формах: территориальный орган делегирует в состав экспертной комиссии своего представителя; территориальный орган передает свои заключения с выводами о возможности реализации объекта экспертизы.

На организационном заседании представитель экспертного подразделения или ответственный секретарь экспертной комиссии сообщает о приказе на проведение государственной экологической экспертизы; руководитель экспертной комиссии информирует о порядке проведения государственной экологической экспертизы документации; представитель заказчика (разработчика) представленной на экспертизу документации докладывает о
характере намечаемой деятельности; уточняется календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп и экспертов; определяются сроки подготовки групповых и индивидуальных экспертных заключений; определяется срок подготовки проекта заключения экспертной комиссии.

В процессе работы члены экспертной комиссии изучают материалы, представленные на государственную экологическую экспертизу, и анализируют заключение общественной экологической экспертизы и аргументированные предложения органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан, затем члены комиссии готовят индивидуальные экспертные заключения.

При необходимости осуществляется выезд членов экспертной комиссии на место для получения дополнительной информации. Командирование группы экспертов оформляется приказом.

При необходимости получения дополнительных разъяснений и по проектным решениям (технологическим, техническим, организационным) руководитель экспертной комиссии и руководители групп могут приглашать заказчика.

На основании индивидуальных экспертных заключений руководители групп подготавливают проекты групповых заключений, которые обсуждаются на заседаниях экспертных групп и представляются ответственному секретарю или руководителю экспертной комиссии.

Заключения экспертов и групп обобщаются руководителем экспертной комиссии и ответственным секретарем.

Обобщенный проект заключения экспертной комиссии обсуждается на заключительном заседании экспертной комиссии в присутствии заказчика, разработчиков материалов, представителей администрации территориального органа и общественности. Приглашенные на заключительное заседание экспертной комиссии могут высказать по проекту замечания.

После обсуждения заключение государственной экологической экспертизы подписывается всеми членами экспертной комиссии Министерства природных ресурсов и рационального природопользования России (его территориального органа).

В случае если заключение экспертной комиссии не подписано квалифицированным большинством голосов и после продления срока проведения государственной экологической экспертизы, то данная экологическая экспертиза считается завершенной без результата. Все заключения и особые мнения экспертов принимаются к сведению.

Создается новая экспертная комиссия из экспертов, не участвовавших в предыдущей экспертизе и отвечающих всем требованиям, предъявляемым к экспертам.

Оплата работы экспертной комиссии при продлении срока проведения государственной экологической экспертизы производится за счет средств Министерства природных ресурсов и рационального природопользования России (его территориальных органов).

В соответствии со ст. 18 п. 4. Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 174 ФЗ заключение, подписанное валифицированным большинством членов экспертной комиссии, приобретает статус Заключения государственной экологической экспертизы после его утверждения руководством Министерства природных ресурсов и рационального природопользования России (его территориального органа) приказом, в котором устанавливается срок действия заключения.

Руководство Министерства природных ресурсов и рационального природопользования России (его территориального органа) имеет право не утверждать заключение экспертной комиссии в тех случаях, когда нарушена процедура проведения экологической экспертизы или выявлены несоответствия выводов заключения замечаниям экспертов.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы, утвержденное в установленном порядке, теряет юридическую силу в случае признания его недействительным решением суда или арбитражного суда.

После завершения государственной экологической экспертизы ответственный исполнитель в соответствии с п. 6 ст. 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе*» направляет заключение государственной экологической экспертизы заказчику в течение пяти дней со дня утверждения заключения государственной экологической экспертизы; направляет информацию о заключении государственной экологической экспертизы территориальным специально уполномоченным на то государственным органам в области охраны окружающей среды (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления; направляет письма о выполнении поручения органов государственной
власти в случае ее проведения по их поручению; направляет письма с информацией о результатах проведения государственной экологической экспертизы в целях информирования общественности и средств массовой информации по их запросам; подготавливает информацию в банковские организации, осуществляющие финансирование проектов, в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы; оформляет акты приемки выполненных экспертами работ и оформляет документы для их оплаты.

Один экземпляр материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу, после ее завершения остается в экспертном подразделении, остальные материалы возвращаются заказчику с сопроводительным письмом Министерства природных ресурсов и рационального природопользования России (его территориального органа).

При отрицательном заключении государственной экологической экспертизы заказчик вправе доработать документацию в соответствии с изложенными в заключении замечаниями и предложениями и вновь представить материалы на государственную экологическую экспертизу.

Основанием для повторного рассмотрения материалов по объектам экспертизы являются: доработка материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в уведомлении экспертного подразделения, проводившего первоначальное рассмотрение материалов, направленных на государственную экологическую экспертизу, или содержащимся в отрицательном заключении экспертной комиссии государственной экологической экспертизы; изменение условий
природопользования; реализация объекта экспертизы с отступлениями от ранее принятых решений, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы; истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы; решение суда, арбитражного суда.

К проведению повторной экспертизы привлекается комиссия в первоначальном составе и формируется тем же уполномоченным органом в области государственной экологической экспертизы. Повторная экспертиза по решению судебных органов осуществляется экспертным подразделением государственной экологической экспертизы, определяемым решением суда.

Финансовое обеспечение повторной государственной экологической экспертизы осуществляется заказчиком в установленном порядке.

В случаях проведения повторной государственной экологической экспертизы по поручению судебных органов решение о компенсации затрат на проведение государственной экологической экспертизы принимается судом. После завершения повторной государственной экологической экспертизы Заключение государственной экологической экспертизы направляется судебному органу, по решению которого она проводилась.