Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе

Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:

• Трудовым кодексом Российской Федерации;
• иными федеральными законами;
• указами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
• конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
• актами органов местного самоуправления и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

Нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу Российской Федерации. В случае противоречий между Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Трудовой кодекс РФ.

Для правоприменительной практики норм трудового законодательства и его совершенствования большое значение имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации и руководящие постановления Верховного Суда Российской Федерации по трудовым делам.

Решения Конституционного Суда РФ, хотя и не рассматриваются как источник трудового права, однако они играют важную роль в правоприменительной практике. Если Конституционным Судом РФ нормативный правовой акт или его положения будут признаны неконституционными, они утрачивают юридическую силу.

При этом решения Конституционного Суда РФ вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами государства.

Постановления Верховного Суда РФ также не являются источниками трудового права, так как согласно ст. 126 Конституции Российской Федерации Верховный Суд дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Следовательно, он не правотворческий, а правоприменительный орган. Но его постановления разъясняющего характера имеют большое значение для единообразного применения судами норм права при разрешении споров. Такие разъяснения могут восполнить и имеющиеся пробелы в трудовом законодательстве.

Так, в важнейшем Постановлении Пленума Верховного Суда РФ “О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации” от 17 марта 2004 г. N 2 разъясняется применение норм права о подведомственности и подсудности трудовых дел, норм о приеме на работу, переводах и увольнениях, гарантиях работникам при расторжении трудового договора по инициативе работодателя, заработной плате, ежегодных дополнительных отпусках, забастовке.

Важное значение в современных условиях приобретает непосредственное применение судами положений (статей) Конституции Российской Федерации, которое до последнего времени практиковалось крайне редко.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” от 31 октября 1995 г. <*> предусмотрено, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию Российской Федерации, в частности:

• когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина, и другие положения;
• когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
• когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
• когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Законодатель устанавливает сферу действия общих норм, которые содержатся в Трудовом кодексе РФ и иных нормативных правовых актах в сфере труда. Кодекс предусматривает особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников. Эти же особенности регулируются и федеральными законами, что связано с различными факторами дифференциации правового регулирования труда.

Дифференциация (различия) находит отражение в специальных нормах, учитывающих различные факторы:

• особенности разных субъектов труда (несовершеннолетние работники в возрасте до 18 лет, женщины, лица с семейными обязанностями и др.);
• характер и специфику труда отдельных категорий работников (руководитель организации и члены коллегиального исполнительного органа организаций и др.);
• особенности и условия производства и труда (надомники, лица, работающие вахтовым методом, и др.);
• территориальное местонахождение, обусловленное климатическими условиями Крайнего Севера и приравненных к нему местностей, и др.

Вместе с тем следует иметь в виду, что Трудовой кодекс РФ, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на:

• военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы;
• членов совета директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор);
• лиц, работающих по договорам гражданско-правового характера;
• других лиц, если это установлено федеральным законом.

В Трудовом кодексе Российской Федерации (ч. 5 ст. 11) указывается, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (в том числе и государственных служащих) устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Следовательно, регулирование отношений, связанных с трудом (службой) гражданских служащих, должно осуществляться прежде всего на основе принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, указанных в ст. 2 Трудового кодекса РФ.

Эти принципы основаны на общепризнанных принципах норм международного права в сфере труда, а также Конституции Российской Федерации (ст. 37 и др.).

Принципы права обычно раскрываются как исходные начала, выражающие сущность и социальное назначение права. Они являются стержнем всей системы права.

Принципы правового регулирования общественных отношений (в том числе и в сфере труда) являются отражением объективно существующих отношений между людьми (экономических, политических, морали и др.).

Поэтому общепризнанным в праве является то, что правовые принципы – это руководящие положения, исходные начала, которые характеризуют основные черты правового регулирования общественных отношений.

Принципы права отражены в законодательстве, оказывают значительное регулирующее воздействие. И при применении законов, и при восполнении пробелов в правовом регулировании, и в судебной практике правовые принципы служат указателями правоприменительной деятельности. Принципы права, наконец, служат основой объединения отдельных норм в единую систему отрасли (или подотрасли) права.

В ст. 5 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации” от 27 июля 2004 г., принятого на основе Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”, дается исчерпывающий перечень источников права, регулирующих отношения, связанные с гражданской службой. К ним относятся:

• Конституция Российской Федерации;
• Федеральный закон “О системе государственной службы Российской Федерации”, другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы;
• указы Президента РФ;
• постановления Правительства РФ;
• нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
• конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
• нормативные правовые акты государственных органов.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законом о государственной гражданской службе, то применяются правила международного договора.

Анализ содержания Закона о государственной гражданской службе позволяет в качестве особенностей правового регулирования условий труда гражданских служащих выделить следующее.

Закон четко классифицировал должности гражданской службы, подразделив их на определенные категории (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты) и группы (высшие должности, главные должности, ведущие должности, старшие должности, младшие должности).

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы.

Такой Реестр утверждается указом Президента Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации подобные Реестры утверждаются законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

В соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы гражданским служащим присваиваются в установленном порядке классные чины:

• действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;
• государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;
• советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;
• референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;
• секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Закон конкретизировал квалификационные требования к должностям гражданской службы. К таковым в настоящее время относятся: требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. Так, в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий “руководители”, “помощники (советники)”, “специалисты” всех групп должностей гражданской службы, а также категории “обеспечивающие специалисты” главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории “обеспечивающие специалисты” старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования соответствующего направления деятельности.

Гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом назначения на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Такое легальное определение понятия гражданского служащего дается в ст. 13 Закона о государственной гражданской службе.

Как видим, гражданский служащий является особым субъектом трудового права, правовое положение (статус) которого определяется специальным законом. Правовой статус гражданского служащего имеет свои особенности (в отличие от работника, заключившего с работодателем трудовой договор) как в наделении его основными правами, так и в возложении на него основных обязанностей.

К основным правам гражданского служащего Закон (ст. 14) относит право на:

• обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
• ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещению должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
• отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
• оплату труда и другие выплаты в соответствии с федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;
• получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;
• доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение обязанностей связано с использованием таких сведений;
• доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
• ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;
• защиту сведений о гражданском служащем;
• должностной рост на конкурсной основе;
• профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральными законами;
• членство в профессиональном союзе;
• рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами;
• проведение по его заявлению служебной проверки;
• защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;
• медицинское страхование в соответствии с федеральными законами;
• государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;
• государственное пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом.

Гражданский служащий вправе с предварительного уведомления представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

По Закону (ст. 15) гражданский служащий обязан:

• соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;
• исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
• исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;
• соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
• соблюдать служебный распорядок государственного органа;
• поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
• не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
• беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
• предоставлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
• сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
• соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;
• сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов (трудовому спору), принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Особые обязанности гражданских служащих обусловлены их правовым положением в сфере управления, спецификой трудовой деятельности, а также повышенной ответственностью за порученную работу.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, последний должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме.

В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения он и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Закон о государственной гражданской службе установил нормы права относительно ограничений и запретов, связанных с гражданской службой. Речь идет не о дискриминации в сфере труда (ст. 3 Трудового кодекса РФ), а об ограничениях прав отдельных граждан состоять на государственной гражданской службе по тем или иным причинам, указанным в законе, в интересах государства.

Не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.

К числу ограничений, связанных с гражданской службой, относятся следующие:

• признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
• осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
• отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
• наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождение и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
• близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
• выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства;
• наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
• представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
• непредставление установленных федеральным законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Запреты, связанные с гражданской службой, регламентированы ст. 17 Закона, согласно которой гражданскому служащему запрещается:

• участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
• осуществлять предпринимательскую деятельность;
• приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
• быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами;
• получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебной командировкой и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;
• выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;
• использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
• разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
• допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
• принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
• использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
• использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношения к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;
• создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
• прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Ответственность за несоблюдение запретов, указанных выше, устанавливается федеральными законами.