Законодательные полномочия Европейского парламента

Законодательные полномочия – важнейший вид полномочий Европейского парламента, корреспондирующий его законодательной функции. Наличие законодательных полномочий дает возможность гражданам ЕС через непосредственно избранных ими депутатов оказывать влияние на содержание нормотворческой деятельности ЕС и принимаемых в ее рамках законодательных актов ЕС.

Законодательные полномочия Европейского парламента имеют две особенности, отличающие их от аналогичных полномочий законодательных органов суверенных государств (национальных парламентов).

Однако при переработке проекта Конституции ЕС 2004 г. в Лиссабонский договор 2007 г. термин “закон” по настоянию ряда государств-членов, в частности, Великобритании, был исключен. Поэтому и после вступления в силу Лиссабонского договора законодательные акты ЕС принимаются в формах “регламентов” (нормативных актов прямого действия), “директив” (основ законодательства, в соответствии с которым государства-члены приводят свое внутренние законы и подзаконные акты) и “решений” (актов, не предназначенных для гармонизации внутригосударственного права).

Если, как в последнем примере, учредительные документы ЕС не определяют тип принимаемого законодательного акта (регламент, директива или решение), то Европейский парламент и Совет ЕС выбирают его самостоятельно “в каждом конкретном случае при соблюдении подлежащих применению процедур и принципа пропорциональности” (ст. 296 ДФЕС).

В связи с этим роль Европейского парламента в осуществлении законодательной власти ЕС может быть сопоставлена с ролью нижних палат федеральных парламентов, представляющих граждан федеративного государства в целом (например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации или Народная палата Индии). Совет ЕС, в свою очередь, может рассматриваться как аналог верхних палат (например, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или Сената США).

В то же время de jure Европейский парламент и Совет ЕС – это не палаты некоего “сверхпарламента”, а полностью самостоятельные друг от друга институты ЕС, каждый из которых выступает отдельным элементом институционального механизма ЕС. Наиболее близкие сходства с ЕС в данном отношении имеет одно из его федеративных государств-членов (Германия), где законодательную власть на федеральном уровне осуществляют избираемый гражданами Бундестаг (парламент ФРГ в конституционно-правовом смысле) и Бундесрат (в переводе на русский – “Союзный совет”), состоящий из представителей правительств субъектов федерации (немецких земель).

Поэтому процедура совместного принятия решений, введенная в 1992 г. Маастрихтским договором для принятия некоторых законодательных актов, была переименована Лиссабонским договором в “обычную законодательную процедуру” (ст. 294 ДФЕС)[4]. Слово “обычная” (в дословном переводе: “нормальная” или “ординарная”) указывает на то, что данная процедура должна являться общим правилом, а любые отступления от нее – исключением (так называемая “специальная законодательная процедура”, о которой речь пойдет ниже).

Одновременно учредительные документы ЕС закладывают предпосылки для еще большего расширения сферы применения обычной законодательной процедуры вплоть до распространения ее на все виды законодательных актов, принимаемых в рамках ЕС. Согласно § 7 ст. 48 ДЕС внесение соответствующих поправок в учредительные документы может производиться в упрощенном порядке, без созыва Конвента и межправительственной конференции государств-членов.

В соответствии со ст. 294 ДФЕС обычная законодательная процедура включает в себя три чтения и возможный дополнительный этап (согласительную процедуру, предполагающую созыв согласительного комитета Европейского парламента и Совета). Напротив, при отсутствии разногласий между двумя законодательными институтами ЕС процедура может завершиться уже на первом чтении. Для некоторых этапов ст. 294 ДФЕС также устанавливает четкие временные сроки, призванные дисциплинировать законодателей и одновременно ускорить решение вопроса о судьбе законопроекта (принятие или отклонение).

Первое чтение открывается рассмотрением законопроекта (проекта законодательного акта в форме регламента, директивы, решения ЕС) в Европейском парламенте. Как правило, законопроект вносится Европейской комиссией как институтом, осуществляющим в ЕС инициативную функцию.

По итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении Европейский парламент принимает по нему свою позицию (position), которая может содержать изменения и дополнения в первоначальный текст. Эта позиция затем передается Совету ЕС.

При варианте 1 законодательная процедура успешно завершается. При варианте 2 она переходит на второе чтение

Второе чтение, как и первое, открывается рассмотрением законопроекта в Европейском парламенте. В данном случае Европарламент рассматривает уже не изначально представленный документ, а его редакцию, предложенную Советом на первом чтении.

При варианте 3 Совет ЕС также в течение трех месяцев рассматривает поправки Европейского парламента и принимает одно из двух решений:

• одобряет все поправки;
• не одобряет все поправки, т.е. не соглашается, по крайней мере, с одной из поправок Европейского парламента.

В первом случае законодательная процедура успешно завершается (акт считается принятым с поправками Европейского парламента, одобренными Советом). Во втором случае второе чтение переходит на дополнительный этап, называемый “согласительная процедура”.

Указанные выше трехмесячные сроки по инициативе заинтересованного института могут продлеваться еще на один месяц, но не более (максимум до четырех месяцев).

Она проводится в рамках согласительного комитета, который созывается председателями Европейского парламента и Совета и включает равное количество представителей обоих институтов: “Согласительный комитет, который объединяет членов Совета или их представителей и столько же членов, представляющих Европейский парламент, имеет своей задачей в течение шести недель после своего созыва, исходя из позиций Европейского парламента и Совета во втором чтении, достигнуть соглашения о совместном проекте: квалифицированным большинством членов Совета или их представителей и большинством членов, представляющих Европейский парламент” (§ 10 ст. 294 ДФЕС).

Отсутствие соглашения о совместном проекте в установленный срок, который при необходимости может быть продлен еще на две недели (максимум до восьми недель), означает окончательное отклонение законопроекта и завершение всей процедуры с негативным результатом.

Третье чтение предполагает рассмотрение совместного проекта в Европейском парламенте и Совете ЕС. Для этого каждому из институтов дается еще шесть недель (с возможностью продления до восьми недель). Если и Европейский парламент, и Совет ЕС одобрили законопроект в редакции, выработанной согласительным комитетом, то документ принимается. “Если этого не будет сделано, то предложенный акт считается не принятым” (§ 13 ст. 294 ДФЕС).

В случае успешного завершения обычной законодательной процедуры принятый законодательный акт направляется на подпись председателям Европейского парламента и Совета ЕС. Подписанный председателями законодательных институтов ЕС, он публикуется в Официальном журнале Европейского Союза в качестве “регламента Европейского парламента и Совета”, “директивы Европейского парламента и Совета” или “решения Европейского парламента и Совета”. Если иная дата не установлена в законодательном акте, то через 20 дней после такой публикации он вступает в силу (§ 1 ст. 297 ДФЕС).

Итак, обычная законодательная процедура обеспечивает Европейскому парламенту, представляющему общие интересы всех граждан Союза, статус полноценного “созаконодателя” на европейском уровне; вторым “созаконодателем” ЕС является Совет ЕС, в котором представлены интересы отдельных государств- членов (в лице национальных министров). При этом Совет ЕС в рамках обычной законодательной процедуры постановляет, как правило, квалифицированным большинством голосов, что увеличивает шансы на принятие документа (представители государств- членов в Совете не имеют права вето).

Первая разновидность специальной законодательной процедуры – принятие законодательных актов Европейским парламентом после одобрения Совета ЕС. Такой порядок применяется в отношении некоторых организационных вопросов, затрагивающих правовой статус Европейского парламента или отдельных депутатов. Речь идет, в частности, об установлении правил осуществления депутатского мандата: “Европейский парламент, постановляя посредством регламентов по своей собственной инициативе в соответствии со специальной законодательной процедурой, после получения заключения Комиссии и с одобрения Совета, устанавливает статус и общие условия осуществления функций своих членов” (ст. 223 ДФЕС).

Вторая разновидность специальной законодательной процедуры, по своим политическим последствиям также идентичная обычной законодательной процедуре, предполагает принятие законодательных актов Советом ЕС после одобрения Европейского парламента.

Количество случаев использования этой разновидности больше, чем предыдущей. В частности, она применяется при реализации наиболее широкого по сфере применения резервного (дополнительного) полномочия ЕС, закрепленного в ст. 352 ДФЕС: “Если в рамках направлений политики, определенных в Договорах, действие Союза представляется необходимым для достижения одной из целей, предусмотренных Договорами, а последние не предоставили соответствующих полномочий, то Совет, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после одобрения Европейского парламента, принимает уместные положения”.

Главное различие с обычной законодательной процедурой заключается здесь в том, что в рамках обычной законодательной процедуры Совет постановляет квалифицированным большинством голосов (без права вето представителей государств-членов), а в рамках рассматриваемой разновидности специальной законодательной процедуры – единогласно (представитель каждого государства-члена может наложить вето на законопроект).

Третьей и наиболее широко используемой разновидностью специальной законодательной процедуры является консультативная процедура – принятие законодательных актов единолично Советом ЕС после консультации с Европейским парламентом.

Консультативная процедура является исторически первой формой участия прообраза Европейского парламента (Ассамблеи Европейских сообществ) в законодательном процессе. В настоящее время (после реформы Лиссабонского договора) она применяется в отношении отдельных вопросов, которые являются особо “чувствительными” для государств-членов (требуют единогласного одобрения их представителями в Совете) и при решении которых государства-члены не желают связывать себя необходимостью согласования позиций с институтом, представляющим граждан ЕС в целом.

Отсутствие у Европейского парламента права решающего голоса при принятии законодательных актов посредством консультативной процедуры не означает полного отсутствия у него возможностей влияния на содержание этих документов. Как отмечалось выше, Европарламент имеет возможность задержать принятие заключения по законопроекту, до получения которого Совет, в принципе, не должен издавать соответствующий акт. Кроме того, если после получения парламентского заключения Совет решает внести в законопроект дополнительные поправки, не согласованные с депутатами, то он обязан повторно направить документ на заключение Европарламента, чтобы последний мог высказать свою позицию по содержанию поправок.

Кроме того, поскольку основным субъектом законодательной инициативы в ЕС является Европейская комиссия, подконтрольная Европейскому парламенту (включая право выражения недоверия, влекущего отставку), Европарламент способен добиваться от Комиссии подготовки законопроектов в такой редакции, которая не вызывала бы принципиальных возражений у большинства его депутатов. Как указывают европейские правоведы: “Парламент всегда оказывал на нее [Комиссию] давление с тем, чтобы она формально воспроизводила поправки, за которые он проголосовал”.

Законодательные акты, издаваемые посредством специальной законодательной процедуры в любых ее разновидностях, подписываются председателем принявшего акт института (соответственно, Председателем Европейского парламента или Председателем Совета ЕС). Как и законодательные акты, изданные посредством обычной законодательной процедуры, они вступают в силу в день, который ими установлен, либо – при отсутствии такого дня – на 20-й день после их опубликования в Официальном журнале Европейского Союза (§ 1 ст. 297 ДФЕС).