Система коллежского делопроизводства

Рубеж XVII – XVIII вв. в истории России стал началом кардинальных перемен во всех сферах общественной жизни и государственного устройства России. Начало этих преобразований связано с деятельностью первого российского императора Петра Алексеевича Романова (1672 – 1725 гг.).

Царь Петр Алексеевич осознавал необходимость новых подходов к управлению. При неповоротливой приказной системе отсутствовало четкоеразделение функций между различными учреждениями и органами власти. руководители приказов не желали осваивать новые задачи, уклонялись от указаний государя, привычной частью системы управления стали волокита, мздоимство, кумовство и предвзятость.

Интересно
К концу XVII в. так же наблюдается упадок приказного канцлерского делопроизводства, проявлявшийся, в том числе, в ненадлежащем оформлении дел. Русский и советский историк, источниковед и археограф, член-корреспондент Академии наук СССР Богоявленский С.К. в своей книге «Московский приказный аппарат и делопроизводство XVI—XVII веков» приводит конкретные примеры пороков приказной системы. «Были случаи переноса дел из Посольского приказа в другой по челобитью ответчика, который имел основания заподозрить судей Посольского приказа в лицеприятии, иными словами в пристрастном отношении к одним лицам в угоду других заинтересованных в деле персон.

В 1680 г. Посольским приказом управлял думный дьяк Ларион Иванов, оставивший после смерти такое большое состояние, какое нельзя было нажить честным путем и на которое польстился гордый своей родовитостью князь И.А. Хованский, женившийся на совсем неродовитой вдове думного дьяка. По одному делу ответчик добился того, что в Посольский приказ была послана память из Иноземского с требованием присылки дела о покраже лавки мещанина Микишки Филонова, «потому что ты, думный дьяк Ларион Иванов, ему, Микишке, дружишь».

Помимо вышеуказанных, можно выделить еще целый ряд причин отказа от приказной системы:

  • губернская реформа сделала ненужным ведение дел по территориям, которое осуществлял ряд приказов;
  • разнородная структура приказов делала затруднительным, а порой и невозможным их прямое взаимодействие;
  • переход от милиционной структуры войска к регулярной армии привел к снижению роли поместно-территориальной службы, в результате чего разряд и приказы, занимавшиеся распоряжением служилыми людьми, утратили свое значение;
  • отсутствие четкой номенклатуры должностей и неумение вести дела по-новому;
  • создание единого монастырского приказа привело к потере значения целой структуры церковных приказов, что привело к их крушению;
  • отсутствие финансирования из одного источника приводило к быстрому нарастанию финансовых проблем.

Образцом для государственной реформы Петр избрал шведское государственное устройство, в основу которого был заложен последовательно проводимый принцип камерализма. Суть этого европейского учения начала XVIII в. заключалась в следующем: включение в систему управления жесткого бюрократического начала, при котором структура аппарата основывалась на функциональном принципе, а также разделение властей. В нем четко прослеживалось единство иерархической структуры аппарата в сочетании с единством обязанностей, штатов, оплаты труда чиновников. Все это, наряду с функционированием учреждений, строго регламентировалось разнообразными уставами и инструкциями.

Петр стремился наладить бесперебойную, эффективную работу созданных им учреждений, уделяя основное внимание именно разработке и улучшению многочисленных регламентационных документов, которые, по мнению их создателя, должны были обеспечить большую результативность работы аппарата. Унаследованный Петром от предшественников приказной аппарат был не в состоянии справиться с усложнившимися задачами управления, что создавало насущную потребность в учреждении новых приказов и канцелярий.

В результате проведенных Петром административных реформ высшим светским учреждением стал Сенат, церковным — Синод. Приказы были заменены другими центральными учреждениями – коллегиями, так же были реформированы местные учреждения и созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши, губернские канцелярии.

Петровская реформа государственного управления являлась также результатом развития бюрократической тенденции, что соответствовало актуальным потребностям российской самодержавной власти. Решение насущных государственных вопросов Петр связывал с усилением бюрократического аппарата управления.

Бюрократизация госаппарата осуществлялась длительный период и коснулась всех уровней власти. Одновременно происходил процесс дальнейшей централизации властных структур, в результате чего во второй половине XVII в. исчезают оставшиеся феодальные привилегии и последние частновладельческие города.

Трансформации таких центральных органов власти как Боярская Дума и Приказы в новые структуры предшествовала значительная эволюция. Боярская Дума превращается из устанавливающего в контрольный орган, основной функцией которого являлось наблюдение за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. О заседании Боярской думы в последний раз упоминается в 1704 г.

Возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве) стала играть первостепенную роль. Реальную власть получила заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров – совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством (после образования Сената Ближняя канцелярия (1719 г.) и Консилия министров (1711 г.) прекращают свое существование).

Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Сената – высшего государственного органа, не только подчинявшегося императору в делах законодательства и государственного управления, но и контролировавшего деятельность должностных лиц и государственных органов. Формальной причиной его учреждения стал отъезд Петра на войну с Турцией. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно издал указ о составе Сената. Первоначально в него входило всего девять человек, решавших все дела коллективно. Царь сам назначал членов Сената, причем в основе комплектования был заложен не принцип знатности, а компетентность, выслуги и близость к царю. 2 марта 1711 г. царь издал несколько указов: о компетенции Сената и правосудия, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства.

С 1718 по 1722 г. Сенат представлял собой собрание президентов коллегий, но Указом 1722 г. о должности Сената данное представительство было признано Петром I «нежелательным и неправильным» , поскольку затрудняло контроль заколлегиями и препятствовало выполнению президентами их прямых функций. После данного Указа в состав Сената входили высшие сановники, не являвшиеся руководителями конкретных ведомств, а также президенты четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и Берг-коллегии.

Указом «О должности Сената» данный орган управления получил право на издание собственных указов. Круг вопросов, находившихся с этого времени в его ведении, был обширен: правосудие, расходы казны и налоги, торговля, контроль за администрацией разных уровней. Вновь созданное учреждение сразу обзавелось канцелярией с многочисленными отделами, в которых работали подьячие.

В результате реформы 1722 г. Сенат стал высшим органом центрального управления, вставшим во главе всего госаппарата. К концу первой четверти XVIII в. Сенат являлся органом центрального управления, наделенным функциями высшего административного, судебного и законосовещательного органа, а в случае необходимости даже заменявшим собой императора.

Таким образом, в отличие от Боярской думы Сенат был изначально учрежден как бюрократический орган с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными  учреждениями.

В дальнейшем функциональные полномочия Сената стали сокращаться. В основном это было связано с учреждением должности генерал-прокурора, которому подчинялись генерал-фискалы и канцелярия Сената, а законодательно были вменены следующие права: созыв сенаторов, наблюдение за исправностью посещения ими заседаний, председательствование во время заседаний: «Генерал-Прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к Сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по Регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению, ему помешает, что все записывать повинен в свой журнал».

За время правления Петра I Сенат превратился из высшего органа управления государством в высший орган надзора за управлением в государстве30. Однако создание Сената не могло завершить реформы управления в связи с отсутствием промежуточного звена между Сенатом и губерниями, поэтому продолжали функционировать многие приказы, являвшиеся системой центральных отраслевых органов управления.

В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. – 53, в 1684 – 38 приказов. В то время как число центральных приказов неизбежно сокращалось, постепенно росла численность приказных губ местных органов приказного управления, – к 1682 г. она достигла трех сотен. В конце XVIII века было произведено укрупнение (объединение) отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них встал один из важных бояр или аристократов, что должно было способствовать усилению авторитета и влиятельности органа. Параллельно происходило учреждение специальных приказов, осуществляющих контрольную функцию по отношению к большой группе других приказов, соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. Но хотя этот процесс способствовал уменьшению числа приказов, общая численность штата чиновников неизбежно возрастала: если в 40-е годы приказной аппарат состоял приблизительно из 1600 человек, то уже в 90-е годы он возрос до 4600.

При этом значительно возрастало число младших чиновников, так как происходила дальнейшая специализация в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

Перестройка приказной системы управления произошла в 1718 – 1720 гг.

Большинство приказов было ликвидировано, a на их месте учреждены новые
центральных органы отраслевого управления — коллегии.

Реформа центральных органов власти проводилась в два этапа:

  1. Первый этап – 1699 г. — нач. XVIII в., когда ряд приказов был объединен под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учреждений). В связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.).
  2. Второй этап – 1718—1720 гг., когда в результате реформы были упразднены большинство приказов с заменой их на 12 коллегий. Преобразование началось с Указа Петра от 11 декабря 1717 г. «О выбирании советников и асессоров»32. Коллегии были созданы по образцу существовавших в Германии, Дании, Франции и Швеции.

Коллегиальный способ решения дел в них был более прогрессивным, чем приказной, его характеризовала четкая организация дела, большая быстрота в принятии решений по насущным вопросам.

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов, коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и получали компетенцию в зависимости от возложенных на них функций. Каждая коллегия обладала своим кругом ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат отправляли «доношения».Коллегии также получили право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность.

Из 12 коллегий важнейшими государственными считались три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская.

Камер-,Штатс-контор-, Ревизии заведовали финансовой системой государства; Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегии ведали промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой; Вотчинная – делами господствующего
дворянского сословия и Главный магистрат – управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.

Основным документом, регламентировавшим систему управления и делопроизводства в начале XVIII века, стал составленный при участии Петра I Генеральный регламент. Данный законодательный акт, изданный 28 февраля 1820 г., был уставом государственной гражданской службы на протяжении XVIII – XIX вв.

Генеральный регламент устанавливал обязанности должностных лиц коллегий, порядок обсуждения дел в них и организацию делопроизводства. В предшествующий приказной период должностные обязанности служилого люда регламентировались лишь сложившейся практикой, без четкого разграничения и документального закрепления.

Именно Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» в соответствии с названием центральных государственных учреждений нового типа – коллегий.

Само название учреждений говорит о том, что доминирующее значение в них получил коллегиальный способ обсуждения дел и принятия решений. Этот способ можно характеризовать как более прогрессивный в сравнении с приказным, поскольку его характеризовала четкая организация дел и большая скорость в принятии решений по важным вопросам. Коллегии находились в подчинении императора и Сената, которым, в свою очередь, по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Интересно
Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но обширный Генеральный регламент внедрил единообразие в их организацию и порядок делопроизводства. На протяжении XVIII-XIX вв. этим законом руководствовались все правительственные учреждения России. Он определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий и организацию коллежского делопроизводства, стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях.

Характерной чертой делопроизводства начала XVIII в., по мнению Е.М. Емышевой, стало усиление организационного аспекта управленческого документа. Генеральный Регламент послужил прообразом целого ряда современных организационных документов: устава, инструкции по делопроизводству, должностных инструкций, правил внутреннего трудового распорядка, этического кодекса госслужащего. Важнейшим организационным аспектом в работе коллегий было также четкое разграничение обязанностей канцелярских служащих и описание функций каждого из них.

В соответствии с главой XII Регламента «члены коллегий ни к каким другим делам употреблены не бывают, кроме что чину их принадлежит…».

Согласно Генеральному регламенту структура коллегиибыла следующей: присутствие (президент (вел заседание), вице-президент, 4-5 советников, 4 асессора); в канцелярию коллегии входили секретарь, нотариус, регистратор, архивариус, переводчик и писцы; третьим состаным элементом коллегия являлась контора. Сама коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей — местный аппарат.

Распределение должностных обязанностей членов коллегии было следующим:

  • секретарь, помощник секретаря и канцеляристы (готовили дела к слушанию в коллегии);
  • нотариус (вел протокол (повседневную записку) по всем делам, решавшимся в коллегии);
  • актуариус и регистратор (отвечали за регистрацию документов);
  • копиисты (переписывали, копировали и тиражировали рукописные документы);
  • архивариус (отвечал за обеспечение сохранности документов и справочную работу с ними);
  • переводчик (готовил письменные переводы документов);
  • толмач (делал устные переводы);
  • вахмистр (отвечал в качестве сторожа коллегии за сохранность печати и присутствовал при ее приложении);
  • прокурор (контролировал порядок и законность решения дел).

Тем не менее, отдельные факты свидетельствуют о том, что, несмотря на требования Регламента, чиновники выполняли помимо своих прямых обязанностей дополнительные, которые не были им предписаны. Наряду с основной работой в приказах и коллегиях, служащие разбирали дела, скопившиеся в учреждениях за многие десятилетия, участвовали в работе временных комиссий на местах, разъезжали по регионам России с поручениями, исполняли различные правительственные задания (например, участвовали в следственных комиссиях, помогали описывать и межевать земли, производили смотр служилых людей). К участию в военных походах и дипломатических миссиях привлекалось большинство служащих.

Генеральным регламентом устанавливались не только новые правила ведения делопроизводства, но и нормы поведения государственных служащих. Большое внимание уделялось в Генеральном регламенте этическим нормам управления. Глава XXI предписывала служащим коллегии и посетителям «с надлежащим почтением» приступать к делам, запрещала входить в зал заседания коллегии без предварительного доклада вахмистра. Стулья в зале заседаний чинам ниже полковничьего не предлагались. «Непотребные и праздные слова и смех» в стенах коллегий в соответствии с Регламентом были запрещены, причем за нарушение этого запрета налагался штраф. Требование почтительного отношения посетителей к коллегии и к ее чиновникам также отныне было возведено в ранг закона. Никто не мог «ругательным словом коллегии касаться». При этом предъявляются требования и к личным качествам служащих.

В регламенте можно проследить элементы кодификации нравственных принципов государственных служащих. Так, секретаря закон обязывал быть учтивым и смиренным. Такие же требования предъявлялись к молодым дворянам, претендующим на чин секретаря, в литературно-педагогическом сочинении 1717 г. «Юности честное зерцало», составленном предположительно ближайшим сподвижником Петра I, генералом- фельдмаршалом, дипломатом и ученым шведского происхождения Яковом Брюсом.

Авторы Регламента особое внимание уделяют проблеме контроля над деятельностью коллегии. Глава IV «Об исполнении указов» свидетельствует о стремлении к внедрению контроля за исполнением документов. «Всякой президент должен все указы его величества и сената, которые надлежат быть письменные и зарученные, а не словесные, неотложно исполнять, и оным две записки иметь, которые вершены и действом исполнены, те вносить в книгу; а которые не вершены или и вершены, а действом не исполнены, тем держать роспись на столе, дабы непрестанно в памяти было»

Каждой коллегии полагалось иметь своего фискала, который должен был следить соблюдением законов и инструкций и докладывать об обнаруженных нарушениях президенту коллегии. При этом Регламент требовал обосновывать обвинения и «никого безвинно в подозрение не вводить». Если в нарушениях уличался президент, об этом следовало доложить генеральному фискалу.

Ценность Генерального регламента состояла так же в том, что он стал первым законодательным актом, зафиксировавшим появление архивов на территории Российского государства. Его появление стало, среди прочего, реакцией на требование правительства о сохранении делопроизводственных документов.

Архивному хранению документов посвящена отдельная (XLIV) глава документа. В ней впервые введено понятие «архив», утвержден путь прохождения документов с момента их создания до архивного хранения, и установлен порядок сдачи в архивные учреждения законченных производством дел. В сорок четвертой главе документа предусматривалось создание целой системы архивов.

Архивы делились на три категории:

  • текущие (архивы при канцеляриях);
  • ведомственные (архивы коллегий);
  • государственные (исторические архивы).

Архивы, относящиеся к государственным, как и современные архивные учреждения, комплектовались важными документами текущих и ведомственных архивов, а также выдавали справки.

В канцеляриях и конторах, представлявших собой текущие архивы, документы должны были храниться три года. После этого срока, документы, кроме тех, которые оставлялись в канцеляриях для справок, сдавались актуариусу в архив коллегии. Для хранения документов, не касающихся «приходу и расходу», должен был быть создан архив при коллегии иностранных дел. Документы по учету доходов и расходов должны были храниться в Ревизион-коллегии.

С точки зрения организации делопроизводства Генеральный регламент внедрил множество прогрессивных нововведений, действующих по сегодняшний день. Он ввел единообразие организационного устройства и делопроизводства всех коллегий, определил порядок их деятельности, утвердил правила приема и отправления деловой корреспонденции (гл. 14, 16), хранения денежных сумм (гл. 38) и т.д.

В то же время данный документ способствовал непомерному разрастанию и громоздкости чиновничьего аппарата, поскольку количество предусмотренных вГенеральном регламенте чиновничьих должностей для каждой коллегии на практике превышало число, необходимое для эффективной работы центральных органов управления. Также не выдерживался ведомственный принцип распределения дел в центральном управлении – финансовые и судебные функции оставались

раздробленными между ведомствами, не был налажен и стройный бюрократический порядок управления.

Таким образом, реформы императора Петра I привели к законодательной регламентации российского делопроизводства, приблизив его к общеевропейским стандартам. Внедрение Генерального регламента как общегосударственного нормативного документа привело к усилению всех сторон деятельности государственных учреждений, формированию и закреплению общих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала. Законотворческая деятельность Петра I изменила образ жизни чинoвникoв.

Генеральный регламент, как основной организационный документ, наряду с другими утвержденными инструкциями и правилами, был призван, по замыслу реформатора, заставить государственных служащих выполнять свои должностные обязанности добросовестно и бескорыстно, с соблюдением законов.

Труд чиновника, как слуги государства, должен быть направлен, по убеждению императора, на достижение всеобщего блага. Поэтому для выполнения возложенных обязанностей чиновники были обязаны беспрекословно следовать изданному им законодательному акту, в котором отражён идеальный вариант бюрократизации центрального аппарата управления. Иными словами, мы можем говорить здесь о стремлении Петра к утверждению неразделимости власти и морали.

Интересно
Но в реальной жизни правила и нормы Генерального регламента зачастую не выполнялись. Почтительное следование содержанию норм Регламента вскоре сменилось формализмом, удовлетворявшимся не внутренним усвоением требований законодателя, a отчётом о принятии к сведению всех статей закона.

Тем не менее, коллежское делопроизводство стало тем краеугольным камнем, на котором строилось российское делопроизводство в течение двух последующих столетий. Реализация положений Генерального регламента позволила не только решить современные задачи делопроизводства учреждений Российской империи, но и сохранить для потомков архивные документы эпохи.

Узнай цену консультации

"Да забей ты на эти дипломы и экзамены!” (дворник Кузьмич)