Развитие системы контроля в России

Современное устройство контроля в России имеет глубокие корни и развивалось постепенно, именно поэтому мы решили остановиться на наиболее важных этапах его развития.

Во время царствования Иоанна III (1464 – 1505) были образованы отдельные учреждения -присутственные места, известные впоследствии как приказы.

В системе приказного управления и зарождается система ведомственного контроля. Еще не существовало законов, но их заменял установившийся неизменный обычай.

Например, во времена Ивана Грозного на Руси применялись своеобразные методы востребования дебиторской задолженности: должника били палками в течение определенного времени.

По мере присоединения к Великому княжеству Московскому различных областей круг задач управления становился все более разнообразным, вследствие чего росло количество органов, руководивших присоединенными областями. В это же время появилась потребность в контроле.

В 1654 г. был учрежден Приказ счетных дел. Непосредственным поводом к его образованию послужила необходимость укрепления государственного финансового хозяйства во время войны с Польшей. Счетные и ревизионные функции Приказа составляли основу его деятельности.

Приказ счетных дел также вел годовую сыскную книгу, в которой записывалось, с кого и сколько нужно получить государственных заемных денег. В его функции входило и взыскание этих денег. К обязанности Приказа относилась ревизия отчетности о расходовании государственных средств.

Финансовый контроль в его элементарных формах осуществлялся и органами местного управления. Все управление уездом сосредоточивалось в руках воеводы. При назначении нового воеводы проводилась ревизия всей деятельности предшественника, результаты которой сообщались в Приказ.

В XVII в. каждый посад и каждая слобода выбирали низших правительственных агентов, которые должны были собирать налоги и контролировать своевременность их поступления.

Контрольным органом может быть признана Ближняя канцелярия, учрежденная Петром I в 1699 г. Круг вопросов, подлежащих ведению Ближней канцелярии, не ограничивался собственно финансовой областью, а охватывал более широкую сферу административных процедур.

В ней создавалась информация как о состоянии денежных сумм, так и о численности армии, расходах на ее содержание, количестве и стоимости военных запасов, состоянии городских укреплений.

Это дает основание сделать вывод о том, что Ближняя канцелярия сочетала ревизионную деятельность с ведением счетоводства, данными и выводами которого власть пользовалась для хозяйственного и административного управления.

В первой четверти XVIII в. наводится порядок в учете государственных ресурсов, начинают складываться определенные приемы ревизии отчетности.

Необходимо особо отметить образование по Указу Петра I в 1711 г. Сената – органа высшего управления, перед которым были поставлены задачи проверки всех расходов государства, выявление и ликвидация ненужных.

В указе Петра I о создании коллегий (1717) три из девяти вновь созданных распределили между собой государственные финансы: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия.

Ревизион-коллегия направила свою деятельность на упорядочение отчетности. По ее докладу Сенат обязал все коллегии (начиная с 1723 г.) вести денежную и материальную отчетность по тем формам, которые указаны в Регламенте Адмиралтейском.

Регламент устанавливал должность контролера, подчиненного Адмиралтейству. В конце отчетного года подотчетные учреждения сами должны были проводить ревизию своих подотчетных лиц.

В ревизионный орган доставлялись не подлинные приходно-расходные книги, а надлежащим образом удостоверенные счетные выписки из них, подписанные всеми членами коллегии.

Срок представления отчетности – не свыше трех месяцев по окончании года. Все неточности должны были быть разъяснены и исправлены. В случае каких-либо сомнений Ревизион-коллегия могла требовать для проверки подлинную отчетность.

В конце 1735 г. для всех учреждений были утверждены обязательные формы учета, формы рапорта и счета, которые каждое учреждение должно было ежегодно представлять в Ревизион-коллегию.

Рапорт представлял собой годовой отчет учреждения о поступлении и расходовании казенных денежных средств. Основным обязательным документом, представляемым на ревизию, был счет.

В день совершения операции в него записывались все доходы и расходы. По окончании года счет вместе с приходно-расходными книгами и оправдательными документами отсылался в Ревизион-коллегию.

Обязанность проверки отчетности возложили на Ревизион-коллегию начиная с 1732 г. Для ревизии непроверенной отчетности за предыдущие годы учредили Генеральную счетную комиссию. Однако результаты ее деятельности были столь незначительны, что через три года ее закрыли.

Ненамного успешнее действовала и сама Ревизион-коллегия, так как не были устранены основные причины застоя ревизионного дела (несовершенство местного счетоводства, отчетности и неоправданно ограниченное число работников ревизионных учреждений).

Однако Ревизион-коллегия положила начало созданию органов ведомственного финансового контроля в России. Особенности финансового контроля состояли в крайней централизации всего ревизионного дела (вся финансовая отчетность со всех уголков страны поступала для ревизии в Коллегию в Москве и частично – в ее контору в Петербурге), а также в характере самой отчетности, подлежащей проверке.

Для повышения эффективности их работы постепенно проводились усиление штата, упрощение и сокращение приемов ревизии. В это время также получил распространение местный контроль.

В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. был создан особый орган – Министерство финансов. В стране установилась министерская система управления, вопросы контроля за образованием, движением и расходованием государственных средств приобрели особое значение.

Министерству финансов другие министерства были обязаны в начале октября представлять свои сметы (росписи расходов) на будущий год.

Министерство финансов должно было в ноябре свести их воедино и вместе с генеральной ведомостью о доходах следующего года представить на утверждение императору. После этого министр финансов отсылал роспись государственному казначею для исполнения.

Государственный казначей также составлял генеральный отчет о государственных приходах, расходах и остатках за минувший год и представлял его министру финансов.

Все эти документы содержались в глубочайшей тайне и не подлежали открытому рассмотрению. Манифест не внес никаких изменений в действующую систему ревизии финансовой отчетности.

Созданная в 1780 г. Экспедиция для ревизии счетов сохранялась, хотя ее деятельность в начале XIX в. протекала так же малоуспешно, как и в конце XVIII в.

История государственного контроля со стороны отдельного самостоятельного ведомства началась с 28 января 1811 г., когда было образовано Главное управление ревизии государственных отчетов. Главный контролер обладал правами и обязанностями наравне с другими министрами.

Главное управление ревизии государственных отчетов состояло из двух департаментов: по гражданской и военной части. В 1827 – 1836 гг. при участии Главного управления ревизии государственных счетов были выработаны формы отчетности и порядок их ревизии.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано (переименовано) в Государственный контроль.

Этот орган состоял из Совета Государственного контроля, трех контрольных департаментов: гражданского, военного и морского отчетов, а также канцелярии и архива. Каждый департамент включал в себя общее присутствие, отделения и канцелярии.

Однако вновь принятый порядок не задел устаревших задач и форм контроля. Положительным же моментом стало то, что департаменты могли судить о выгодности и невыгодности определенных операций независимо от законности их проведения.

Совету Государственного контроля было предоставлено право принятия мер, направленных на усовершенствование счетоводства и отчетности.

Значительную роль в развитии контроля сыграл план финансов М.М. Сперанского. Суть его заключалась в том, что Министерство финансов должно состоять из трех главных учреждений.

При этом Министерство финансов, главный казначей и государственный контролер должны были самостоятельно и независимо руководить вверенными им управлениями и нести ответственность за состояние соответствующей отрасли, поддерживая между собой тесную связь. Государственный контролер должен был получать и проверять счета приходов и расходов всех местных управлений.

Введение должности государственного контролера привело к позитивным изменениям. Однако план Сперанского не был воплощен в жизнь по двум причинам: первая – это “падение” Сперанского, вторая – нашествие Наполеона в 1812 г. и последовавшая затем война, которые отвлекли Александра I от реформаторской деятельности.