Порядок установления и осуществления продвинутого сотрудничества

Установление продвинутого сотрудничества – вынужденный шаг. Согласно § 2 ст. 20 ДЕС решение, санкционирующее продвинутое сотрудничество, принимается Советом только “в качестве последнего средства, когда Совет установит, что цели, преследуемые данным сотрудничеством, не могут быть в разумный срок достигнуты Союзом в целом”.

На практике это чаще всего означает, что законодательный или другой правовой акт Союза, который внесен или планируется внести в повестку дня Совета ЕС, не способен получить в сто рамках необходимого числа голосов – т.е. квалифицированного большинства (по общему правилу) или единогласия (по отдельным вопросам) входящих в состав Совета представителей правительств (министров) государств-членов.

Кроме условия о “последнем средстве”, второй важнейшей предпосылкой для установления продвинутого сотрудничества является условие о минимальном числе участвующих государств- членов. Как указано в том же § 2 ст. 20 ДЕС, это число должно составлять не менее девяти.

Государства-члены, которые желают установить между собой продвинутое сотрудничество, обращаются с заявкой к Европейской комиссии “с указанием сферы применения и целей намеченного продвинутого сотрудничества” (§ 1 ст. 330 ДФЕС). Комиссия проверяет заявку, в частности, на предмет выполнения вышеуказанных условий. В случае поддержки Комиссия вправе (но не обязана) внести соответствующее предложение в Совет ЕС.

Несколько иной порядок предусмотрен для установления продвинутого сотрудничества в решках ОВПБ. В данном случае заявка подается непосредственно в Совет ЕС, который постановляет по ней единогласно (т.е. с согласия всех государств-членов), но без участия Европейского парламента (последний только информируется). До того как Совет определит свою позицию, предварительное заключение по заявке дают Комиссия и Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности.

В некоторых случаях учредительные документы также предусматривают ускоренную процедуру установления продвинутого сотрудничества в целях принятия правовых актов по отдельным вопросам ведения ЕС. Например, если Совет ЕС не сможет принять регламент об учреждении Европейской прокуратуры в отношении всех государств-членов (этот регламент требует единогласного одобрения), и разногласия не удается устранить в рамках Европейского совета (на уровне глав государств или правительств), то группа из не менее девяти государств-членов, которые “желают на базе соответствующего проекта регламента установить продвинутое сотрудничество”, вправе проинформировать о своем намерении Европейский парламент, Совет ЕС и Комиссию. В подобном случае разрешение приступить к продвинутому сотрудничеству “считается предоставленным”, и соответствующий регламент принимается только в отношении группы заинтересованных государств-членов (§ 1 ст. 86 ДФЕС).

После установления продвинутого сотрудничества в конкретной сфере правовые акты принимаются Советом ЕС голосами только государств-членов, участвующих в продвинутом сотрудничестве. Именно в этом и заключается главный смысл рассматриваемого механизма дифференцированной интеграции. Если, например, будет установлено продвинутое сотрудничество девяти государств-членов в целях принятия для регламентов, директив, решений но вопросам дальнейшей гармонизации налогового права, то требуемое в данном случае единогласие в Совете ЕС будет означать поддержку десятью его членами (министрами), представляющими правительства участвующих государств.

В то же время Европейский парламент, Европейская комиссия как институты, представляющие интересы ЕС в целом, в рамках продвинутого сотрудничества продолжают действовать в полном составе, а граждане не участвующих в продвинутом сотрудничестве государств-членов сохраняют в них право решающего голоса. Так, в приведенном выше примере с регламентом об учреждении Европейской прокуратуры данный правовой акт в любом случае должен быть одобрен Европейским парламентом в целом, даже если он будет действовать только в девяти государствах – членах ЕС. То же самое относится к Суду ЕС, который в рамках своей юрисдикции уполномочен рассматривать любые дела, которые связаны с применением и толкованием актов, изданных в рамках продвинутого сотрудничества.

Поскольку правовые акты, издаваемые в рамках продвинутого сотрудничества, имеют обязательную силу только для участвующих в нем государств-членов, то они официально не считаются источниками права ЕС (§ 4 ст. 20 ДЕС), хотя и неразрывно связаны с этой правовой системой (принимаются институтами ЕС в формах регламентов, директив и других актов, предусмотренных учредительными документами Союза).

Продвинутое сотрудничество представляет собой общий механизм дифференцированной интеграции в рамках ЕС потому, что оно может устанавливаться в любых сферах неисключительной компетенции Союза, где отдельные группы из девяти и более государств-членов будут заинтересованы в развитии большего единства и сотрудничества (отсюда термин “продвинутое сотрудничество”).

Таким образом, со временем количество направлений продвинутого сотрудничества может составить десятки с участием самых разных по составу групп государств – членов ЕС. Это, в свою очередь, может привести к выделению более интегрированных (“продвинутых”) и менее интегрированных групп государств и усилить неоднородность ЕС в целом, что несет само по себе большую опасность в плане обеспечения его внутреннего единства и солидарности.