Понятие бюрократии

Превращение политики в профессию, в особое «предприятие», которому требуются навыки в борьбе за власть и знание ее методов, созданных современной партийной системой, считал М. Вебер, обусловило разделение общественных функционеров на две категории: «политических чиновников» и чиновников специалистов.

Первые являются репрезентантами политической власти, представляют ее политические масштабы. Они в любой момент могут быть произвольно перемещены, уволены или «направлены» на другое место работы.

Вторые осуществляют «общее внутреннее управление», обеспечивают удовлетворение в общества обыденных рутинных потребностей в управлении, решают чисто технические задачи и сохраняют легитимный порядок существующих отношений господства. Поэтому на практике нередко чиновник-специалист является более могущественным, чем «политический чиновник», поскольку обладает большей компетентностью, влиянием, устойчивостью положения.

Становление современного общества как точно подметил еще А. де Токвиль, повсеместно сопровождалось бурным ростом числа государственных канцелярий и их служащих. Процесс «дефеодализации» общества и государства, подчеркивает П. Бурдье, означал разрыв с «естественными» связями (родством) и утверждением нового порядка воспроизводства королевской власти и бюрократии. На смену персонифицированной власти суверена приходит власть бюрократии.

Обладая такими специфическими, отвечающими новым потребностям управления ресурсами, как письмо и право, чиновники очень скоро обеспечивают себе монополию на наиболее типично государственные ресурсы: строгость и дисциплину в отправлении власти, здравый смысл, противостоящий эмоциональным порывам, новые модели и организационные приемы социального действия, специфический бюрократический способ мышления, основанный на нормах права и правилах формальной логики, учтивость, способствующую распространению куртуазности.

Одним словом, новая социальная группа сформировала свой особый рационально-бюрократический габитус, который как ни какой другой отвечал требованиям формирующегося современного общества и национального государства. При Людовике XIV общее количество государственных чиновников значительно превышало число офицеров, и удельный вес канцелярий в управлении всеми общественными делами стремительно рос, подчас вызывая глухое недовольство всех сословий.

Подражая высшим классам, мир канцелярий и присутственных мест стал повсеместно использовать символические знаки отличий матерчатые покрытия столов. У начальства они были красного цвета, у среднего звена — зеленого, у чернорабочих канцелярии — серого, так что по этой цветовой символике сразу можно было определить статус служащих.

В конце XVIII в. в среде физиократов к слову «бюро» прибавили весьма употребительное греческое слово «кратия»; так появилось слово «бюрократия», то есть правление, господство канцелярий. Традиция приписывает авторство политэконому В. де Карнапу (хотя иногда предлагаются и другие кандидатуры де Гурне).

Изобретение пришлось по душе общественному мнению, которое использовало термин с негативным оттенком. Вначале это слово употреблялось только в отношении к правительственным чиновникам, но в последствие оно стало применяться по отношению к любым большим организациям.

В России, это понятие появилось после 1814 г. и сразу же вступило в конфронтацию с отечественным термином «чиновничество», возникшим в начале XIX в. Слово «чиновник», как установил И.А. Голосенко, на древнецерковном языке означало не человека, а свод правил, по которому священнослужители отправляли церковную службу.

Но, как отмечали позднее разные исследователи, корень в обоих словах был один, а именно — чин, то есть чинящий «дело и порядок». Иными словами, предполагалось, что слово «чиновник» должно было означать «и деятеля, и упорядочника», администратора и законника.

Однако в языковой практике опять произошел сбой, в первую очередь благодаря появлению западного термина «бюрократия». Вследствие этого в России XIX — начала XX вв. понятия «бюрократия» и «бюрократизм» стали употребляться в самых разных и несовпадающих смыслах.

В современной науке есть несколько подходов в интерпретации данного понятия. В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом.

Бюрократии при этом противопоставлялась с одной стороны, системе феодального правления, основанной на персонифицированной власти группы людей, окружающих суверена, и представительного правления с другой, то есть правления выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту. Так, например, Дж.Ст.Милль в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих из них.

Второй вариант использования этого понятия относится к социологии организаций и ведет свое происхождение из работ Макса Вебера. Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами.

Вебер отмечал, что бюрократические организации существовали и в больших традиционных обществах, например, в императорском Китае. Одним из основных типов бюрократии в традиционном обществе была армия. Однако только в современном обществе бюрократия развилась в полной мере и присутствует почти во всех его сферах.

Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе: на промышленных предприятиях, в профсоюзах, в политических партиях и т.д.

Третий подход использования термина «бюрократия» характерен для теории государственного управления. В этой дисциплине бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях.

Цель такого противопоставления состоит в том, чтобы выявить различия между этими двумя сферами и подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, включая обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т.д. С точки зрения этой дисциплины, то, что отличает различные типы профессионального управления, более существенно чем то, что является общим между ними.

Четвертый вариант применения понятия «бюрократия» присутствует в политической экономии. На первый взгляд он не отличается от предшествующего, в значительной степени совпадая с ним. Но, как предполагает само название этой дисциплины, она разделяет организации в экономических терминах в соответствии с источниками их дохода.

С этой точки зрения, бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет субсидий, в отличие от организации, финансируемой благодаря продаже своей продукции на рынке.

Хотя большинство подобных организаций являются государственными, некоторые из них не относятся к сфере государственного управления (например, церкви, благотворительные фонды, добровольные объединения), тогда как, с другой стороны, некоторые принадлежащие государству предприятия продают свою продукцию на рынке и, следовательно, в прямом смысле не являются «бюрократиями».

Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в котором она функционирует.