Общая характеристика дифференцированной интеграции и продвинутого сотрудничества

Современный Европейский Союз включает около 27 европейских стран, отношение которых к дальнейшим шагам в направлении углубления европейской интеграции не всегда одинаково.

Разногласия между государствами, таким образом, могут препятствовать развитию интеграционных процессов, особенно в тех случаях, когда учредительные документы ЕС сохраняют требование единогласия для утверждения законодательных и других правовых актов в Европейском совете и Совете ЕС (например, налоговое законодательство ЕС или правовые акты по вопросам ОВПБ), а также когда нужно включение новых положений в учредительные документы ЕС, что требует ратификации со стороны всех государств-членов.

Отсюда возникает потребность внести в деятельность ЕС элементы “дифференцированной интеграции”, называемой также “многоскоростной интеграцией”, “интеграцией a la carte” (интеграцией по выбору, дословно – как в меню) и т.п. Суть метода дифференцированной интеграции заключается в следующем: заинтересованные государства-члены, которые способны к реализации новых интеграционных проектов, должны получить возможность это делать, не дожидаясь остальных. Государства- члены, которые желают остаться в стороне, не должны им в этом препятствовать.

Дифференцированная интеграция между государствами – членами ЕС осуществляется тремя способами.

Первый – создание специальных механизмов вне рамок ЕС. Речь идет о подписании заинтересованными государствами отдельных (сепаратных) международных договоров, создании организаций и учреждений, которые не являются частью ЕС и его правовой системы.

Во второй половине 1980-х гг. готовность участвовать в подобных интеграционных мероприятиях выразили только пять государств – членов ЕС (Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Поэтому с целью их юридического оформления заинтересованным государствам пришлось разрабатывать особые международные договоры, подписанные в Шенгене (Люксембург) и вместе называемые “Шенгенские соглашения”: Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.) и Конвенция о применении Шенгенского соглашения (Шенгенская конвенция 1990 г.).

На основе Шенгенских соглашений была также создана особая организационная структура – Шенгенский исполнительный комитет (на уровне министров внутренних дел государств-участников) и подчиненные ему вспомогательные органы (рабочие группы и подгруппы по различным вопросам, например, рабочая группа “Виза”), Шенгенские соглашения вместе с изданными на их основе правовыми актами Шенгенского исполнительного комитета (“Шенгенские достижения”) были включены в право ЕС Амстердамским договором 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.) после того, как их участниками стало подавляющее большинство государств – членов ЕС (Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза, современное название – Протокол о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза).

Дальнейшее развитие этих направлений интеграции осуществляется уже в рамках ЕС и его правовой системы – в контексте пространства свободы, безопасности и правосудия, выступающего одной из важнейших сфер внутренней компетенции ЕС.

Другим примером использования специальных механизмов дифференцированной интеграции служит военно-политическая сфера. В этой сфере еще в 1948 г. на основании Брюссельского пакта была создана особая интеграционная организация, построенная на принципе коллективной самообороны государств-участников, – Западный союз, переименованный в 1955 г. в Западноевропейский союз (ЗЕС). Полноправными членами ЗЕС являлись 10 государств – членов ЕС; остальные участвовали в его работе в качестве ассоциированных членов, наблюдателей или партнеров (статус ассоциированного члена ЗЕС также имела Турция).

В то же время между отдельными государствами-членами продолжают функционировать совместные военные и иные формирования, используемые для содействия ОПБО ЕС, в том числе в целях проведения военных операций и полицейских миссий Союза в третьих странах, например, “Совместная франко-германская бригада” (с 1990 г.), “Еврокорпус” (с 1995 г.), “Европейские силы жандармерии” (с 2004 г.).

Старейшей интеграционной организацией, объединяющей отдельные государства-члены ЕС, является Бельгийско-люксембургский экономический союз, созданный в 1921 г. Его учредительным документом является Конвенция об учреждении Бельгийско-люксембургского экономического союза, действующая сегодня в новой редакции 2002 г.

Наряду с Бельгийско-люксембургским союзом функционирует Союз Бенилюкс (ранее назывался “Экономический союз Бенилюкс”), Начало его формирования было положено в 1944 г. таможенной конвенцией, которую заменил собой Договор об учреждении Союза Бенилюкс 1958 г. (новая редакция утверждена в 2008 г.).

ЕС признает полезность и правомерность существования обоих указанных союзов при условии, что их мероприятия не противоречат праву ЕС. В соответствии со ст. 350 ДФЕС учредительные документы (Договоры) Союза “не препятствуют существованию и завершения процесса формирования региональных союзов между Бельгией и Люксембургом, а также между Бельгией, Люксембургом и Нидерландами – в той мере, в какой цели данных региональных союзов не достигаются путем применения Договоров”.

Формально вне рамок ЕС осуществляется интеграция европейских государств (в том числе России и других стран, не входящих в ЕС) в целях формирования общего образовательного пространства (“Болонский процесс”). В его основе лежит декларация министров образования европейских стран, принятая на их встрече в итальянском городе Болонье (Болонская декларация 1999 г.).

В контексте развития европейской космической политики, впервые включенной в компетенцию ЕС Лиссабонским договором 2007 г., в настоящее время для ЕС представляет особую значимость опыт сотрудничества государств-членов в космической сфере, полученный в рамках Европейского космического агентства (ЕКА).

Европейское космическое агентство было учреждено в 1975 г. путем слияния в одну организацию двух ранее созданных “космических” организаций западноевропейских стран (Европейской организации космических исследований и Европейской организации по подготовке и строительству ракетоносителей космических аппаратов). Его штаб-квартира находится в Париже, а учредительным документом выступает Конвенция о создании Европейского космического агентства 1975 г.

В настоящее время ЕКА объединяет 19 стран, из них подавляющим большинством (17) являются государства – члены ЕС. Поскольку европейская космическая политика начала разрабатываться именно в рамках ЕКА (ст. 2 Конвенции 1975 г. прямо предусматривает это в качестве важнейшей задачи агентства) ЕС стремится использовать опыт Европейского космического агентства. Основой для этого служат соглашение о сотрудничестве и другие совместные мероприятия, базирующиеся на § 3 ст. 189 ДФЕС (“Союз устанавливает любые полезные взаимосвязи с Европейским космическим агентством”).

Это, например, Европейская организация ядерных исследований (ЦЕРН), учрежденная в 1954 г. и объединяющая 18 государств – членов ЕС плюс Норвегию и Швейцарию, “инициатива Эврика” но поддержке научно-исследовательских проектов, направленных на модернизацию европейской промышленности (начата в 1985 г. и объединяет сегодня свыше 30 государств, в том числе 25 из 27 государств – членов ЕС), Европейская организация по эксплуатации метеорологических спутников (EUMETSAT), созданная в 1986 г. и объединяющая 18 государств – членов ЕС и четыре страны, не входящие в ЕС. В Европейском патентном ведомстве, учрежденном Мюнхенской конвенцией 1973 г. о выдаче европейского патента, в настоящее время участвует большинство европейских стран, в том числе все государства – члены ЕС.

Вторым способом осуществления дифференцированной (многоскоростной) интеграции является создание специальных механизмов в рамках ЕС. В данном случае дополнительные интеграционные проекты реализуются на основании учредительных документов ЕС, но на основании их специальных положений (изъятий) охватывают не все государства-члены.

По причине нежелания или экономической неготовности части государств-членов перейти на единую валюту зона евро в настоящее время охватывает не всю территорию ЕС (в 2011 г. – 17 из 27 государств-членов). Соответствующие положения учредительных документов и принятые па их основе правовые акты Союза также действуют только в пределах государств-членов, входящих в зону евро.

Другим важным примером служат изъятия для отдельных государств-членов в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, включая положения об отмене пограничного контроля на внутренних границах и единой (Шенгенской) визе, которые ранее содержались в Шенгенских соглашениях.

Как отмечалось выше, Дании также гарантировано право нс участвовать в военных аспектах общей политики безопасности и обороны ЕС, в том числе в проведении военных операций в третьих странах и в деятельности специализированного учреждения военно-технического сотрудничества ЕС – Европейского оборонного агентства.

Данные механизмы остаются постоянно открытыми для всех государств-членов. С этой целью учредительные документы нс только предусматривают соответствующие изъятия, но и устанавливают правила по их отмене. Например, согласно Протоколу о некоторых положениях в отношении Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии это государство- член “в любое время может уведомить Совет о своем намерении принять евро”. В случае перехода па евро Великобритания будет рассматриваться как обычное государство-член в этой сфере (без изъятий). Такое же право в отдельном протоколе гарантировано и Дании (Протокол о некоторых положениях в отношении Дании).

Примером успешного перерастания частичной интеграции в рамках ЕС в общую является сфера социальной политики. В начале 90-х гг. XX в. при подготовке Маастрихтского договора консервативное правительство Великобритании возражало против наделения ЕС новыми полномочиями в социальной сфере. Из-за этой позиции остальные государства-члены на основании специального протокола к учредительным документам ЕС были вынуждены заключить отдельное соглашение о социальной политике без участия Великобритании. Однако после прихода к власти в Великобритании Лейбористской партии в 1997 г. ее правительство изменило свою точку зрения, и Амстердамский договор 1997 г. инкорпорировал текст указанного соглашения в Договор об учреждении Европейского сообщества (ныне ДФЕС). Тем самым интеграция в социальной сфере из частичной (т.е. охватывающей не все государства-члены) вновь стала общей.

Не исключено, что аналогичные процессы в дальнейшем произойдут и в других указанных выше сферах интеграции, в которых отдельные государства-члены продолжают пользоваться изъятием из общих правил.

Именно с целью упростить возможность для заинтересованных государств-членов развивать более тесную интеграцию по различным вопросам без внесения поправок в учредительные документы, относящимся к компетенции ЕС, Амстердамским договором 1997 г. был предусмотрен ее общий механизм в рамках ЕС. Данный механизм соответственно получил название “продвинутое сотрудничество”.

Механизм продвинутого сотрудничества означает принятие институтами ЕС правовых актов и других мер только в отношении заинтересованных государств-членов при условии, что их число составляет не менее девяти (т.е. 1 /3 от общего числа действующих государств – членов ЕС).

После вступления в силу Лиссабонского договора базовые правила продвинутого сотрудничества закреплены в специальном разделе IV ДЕС иод названием “Положения о продвинутом сотрудничестве”. Нормы этого раздела, состоящего из одной статьи, дополнены и конкретизированы в специальном разделе ДФЕС (раздел III “Продвинутое сотрудничество” части шестой “Институциональные и финансовые положения”).

Первые проекты продвинутого сотрудничества начали реализовываться с 2010 г. Один из них дал возможность издать на уровне ЕС законодательство о введении единого патента. Ввиду несогласия Испании и Италии с отдельными элементами этого законодательства, которые требуют единогласного утверждения Советом ЕС (т.е. одобрения министрами всех 27 государств – членов Союза), остальные 25 государств-членов инициировали принятие данного законодательства только для них.

На основании данной инициативы Совет ЕС в начале 2011 г. санкционировал установление продвинутого сотрудничества в патентной сфере (Решение 2011/167/ЕС Совета от 10 марта 2011 г., санкционирующее продвинутое сотрудничество в области создания защиты единым патентом).

Ранее Совет ЕС издал решение, которое санкционировало издание в рамках продвинутого сотрудничества законодательства ЕС по отдельным вопросам международного частного права – законодательства об установлении единообразных правил (коллизионных норм), определяющих, в соответствии с семейным правом какого государства-члена должно проводиться расторжение брака между супругами, имеющими разную гражданскую принадлежность и (или) проживающими в разных странах (Решение 2010/405/ЕС Совета от 12 июля 2010 г., санкционирующее продвинутое сотрудничество в области нрава, подлежащего применению к расторжению брака и раздельному проживанию супругов).

В принятии подобного законодательства выразили желание участвовать 14 государств – членов ЕС (Австрия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Германия, Испания, Италия, Латвия, Люксембург, Мальта, Португалия, Румыния, Словения, Франция).