Объективные законы организационного управления гражданской службой

Для государства и иных социальных структур деятельность государственной администрации (аппарата) является той материальной реальностью, эмпирические закономерности которой необходимо регулярно изучать. Последняя проблема имеет конкретную прагматическую направленность: добиваться большей внутренней слаженности в деятельности этого аппарата.

Объективных организационных законов насчитывается несколько десятков. Среди них можно назвать законы: самовозрастания численности управленческого персонала, самовозрастания сложности управленческих организаций, организационного эффекта (закон синергии), самосохранения, закон развития, композиции, разделения и специализации труда, наименьших, эффективности организационной структуры, коррелятивности.

Из этих законов, прежде всего, следует выделить два закона, которые напрямую регулируют гражданскую службу. Они были открыты английским ученым С.Н. Паркинсоном.

Паркинсон несколько злоупотреблял понятием «закон» и использовал его для обозначения почти любой управленческой нормы, избегая таких понятий, как «принцип управления», «правила управления», «требования управления» и др. Количество «законов» Паркинсона никто не пытался подсчитать.

Сам он использовал цифровые обозначения лишь для первого и третьего законов. Закон самовозрастания численности управленческого персонала известен под названием первого закона Паркинсона. Это наиболее им разработанный и наиболее обстоятельно охарактеризованный закон.

Безоговорочно было принято, что он имеет глобальное значение и что в поле его действия находятся все бюрократии мира. Другие законы (и даже третий) упоминаются лишь вскользь и без сколько-нибудь определенной характеристики.

Тем не менее даже эти два закона (первый и третий), которые мы рассмотрим, позволяют поставить С.Н. Паркинсона в число сильнейших ученыхуправленцев XX столетия.

Что представляет собой первый закон Паркинсона? Кратко сущность данного закона можно сформулировать так: численность персонала любой управляющей подсистемы ежегодно растет независимо от состояния управляемой подсистемы.

Сам Паркинсон сформулировал этот закон следующим образом: «Количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой. Число служащих возрастает… и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось ли или вообще исчезло количество дел».

Он считал, что чиновники в той или иной степени подвержены размножению. При этом их организация больше заботится о себе, чем о той работе, которуюона д олжна делать.

В основе первого закона, по Паркинсону, лежат два «аксиоматических положения», которые как раз и объясняют склонность управленческого персонала к самовозрастанию независимо от объема работы.

Эти два положения объясняют многое в стратегии и тактике управленцев, и в частности, они показывают наличие внутренне противоречивой логики развития управленческих организаций.

Паркинсон вывел математическую формулу ежегодного прироста служащих в мирное время. По его мнению, в любой управляющей подсистеме этот прирост можно вычислить по формуле

Для вычисления ежегодного прироста персонала в процентах (Р) надо числитель умножить на 100, а знаменатель на у (число служащих предыдущего года). Искомая формула тогда примет следующий вид:

Ежегодный прирост персонала, считает Паркинсон, неизменно будет колебаться где-то между 5,17 и 6,56% независимо от объема работы и даже при полном ее отсутствии. А средний прирост штатов служащих каждый год, но его мнению, составляет 5,75%.

По этой причине, считает Паркинсон, «…любое учреждение, где наберется больше тысячи сотрудников, становится административно-самодостаточным.

Оно поддерживает свое существование исключительно за счет документов, которые само себе адресует, а его сотрудники проводят все свое время за чтением докладных записок, написанных соседями по коридору. Пока статус администратора будет измеряться количеством его подчиненных, это руководящее учреждение будет расти и пускать побеги, увеличивая тем самым накладные расходы».

Пути нейтрализации негативного действия первого закона Паркинсона: периодическая инвентаризация функций государственных органов и структурное сокращение их количества и численности; повышение профессионализма управленческого персонала; переход на «гибкие команды»; компьютеризация всей системы государственного и иного управления.

Закон самовозрастания сложности управленческих организаций также открыт Паркинсоном и известен под названием его третьего закона. Данный закон является прямым продолжением и дополнением первого закона Паркинсона.

И действительно, рост численности управленческого персонала необходимо ведет к росту сложности управленческих организаций, что в конечном счете приводит их к дезорганизации и разрушению. Достаточно убедительным свидетельством действия данного закона является достижение уровня стагнации, а затем и распада Советского Союза.

«При загнивании больших империй,— говорит Паркинсон,— мелочно-диктаторская суета в центре зачастую сопровождается пренебрежением к основным проблемам и отдаленным провинциям. Распад центральной власти чувствуется, прежде всего, на окраинах, куда с трудом дотягивается рука центра».

Избыточно разросшимся и заорганизованным структурам государственного управления на закате советской власти не оставалось ничего другого, кроме деградации и развала.

Основным средством нейтрализации пагубных последствий третьего закона Паркинсона является постоянно проводимая децентрализация управляющей подсистемы, а точнее, последовательное внедрение в ее деятельность демократических начал.

Социальное управление всегда осуществляется при органичном единстве централизации и децентрализации как особых видов социального управления. Что они собой представляют?

При этом происходит значительная монополизация власти высшими для каждой территории уровнями управления. Здесь право принятия решений концентрируется во властных центрах каждой социальной общности.

Децентрализация есть противоположный вид управления, при котором управленческие функции более или менее равномерно рассредоточиваются по всем уровням и органам государственного управления.

При децентрализации каждая социальная общность получает возможность функционировать относительно самостоятельно, широко развивая творческую инициативу и самодеятельность людей.

Как соотносятся между собой централизация и децентрализация? Централизация и децентрализация — это такие два вида государственного управления, которые могут не только отрицать, но и взаимно обусловливать и дополнять друг друга. Децентрализация возможна и существует лишь в связи с централизацией и наоборот.

Таким образом, централизация и децентрализация характеризуют степень распределения власти, ответственности и контроля по вертикали управления. При возникновении чрезвычайных ситуаций в обществе роль централизации возрастает. При нормализации общественной жизни возрастает значение децентрализации.

Разграничение функций между уровнями государственного управления основано во многом на том, что в централизованном порядке обычно решаются только те вопросы, которые с такой же эффективностью не могут быть решены низовыми звеньями. Другими словами, при формировании управленческих структур централизация используется при решении стратегических вопросов, а децентрализация — при решении вопросов тактических и оперативных.

Всякая государственная система только тогда оказывается достаточно устойчивой в неравновесных социальных ситуациях, когда все ее основные структурные части (подсистемы) обладают автономностью (относительной самостоятельностью).

Автономность социальных подсистем является важным фактором повышения устойчивости и активности государственной системы в целом. В государственных подсистемах нередки случаи, когда возникает потребность в немедленной реакции (ответном действии) на те или иные внутренние и внешние воздействия, но вышестоящий орган не в состоянии сразу же разработать линию своего поведения и дать нижестоящим органам соответствующие решения.

В таких случаях именно относительная автономность (суверенность) позволяет государственным подсистемам гибко приспосабливаться к изменяющимся условиям и самостоятельно решать возникающие вопросы.

В прошлом решению всех этих задач в значительной мере содействовало использование такого социального регулятора, как принцип демократического централизма. В советском обществе данный управленческий принцип имел конституционный характер, а сейчас выброшен как элемент коммунистической тоталитарной идеологии.

Сломав жестко централизованную партократическую систему управления страной, мы сейчас никак не определимся с уровнем децентрализации управления субъектами Федерации, степенью их суверенизации.

Они все еще остаются плохо управляемыми системами, в которых нередко царит произвол руководителей исполнительной власти. Вместе с тем данные проблемы достаточно успешно решаются, если использовать принцип демократического централизма.

Принцип демократического централизма означает обязательность решений вышестоящих органов социального управления для нижестоящих, подотчетность всех органов социального управления перед населением, а также относительную самостоятельность каждого уровня и каждого органа социального управления в осуществлении своих полномочий.

Одной из проблем в реализации принципа демократического централизма являются нахождение правильного сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении властных функций в конкретном государственном органе; подотчетность и подконтрольность органов исполнительной и судебной власти законодательным (представительным) органам, что у нас в настоящее время встречается нечасто, и др.