Главная » Справочник » Настольная книга прокурора » Надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности

Надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности

Основу правового регулирования охраны государственного, муниципального имущества составляют нормативные документы.

К ним относится:

Конституция Российской Федерации;
Гражданский кодекс РФ;
Бюджетный кодекс РФ;
Налоговый кодекс РФ;
Федеральные законы:
«О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 декабря 2001 г. № 178,
«Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. № 208;
«Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 г. № 135;
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154;
Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» от 10 июня 1994 г. № 1200;
постановления Правительства Российской Федерации, принимаемые на основе и во исполнение законов, направленных на обеспечение исполнения их требований.

Порядок разграничения объектов государственной собственности по уровням управления регламентируется постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Субъектами права государственной собственности в силу ст. 214 ГК РФ являются Российская Федерация в целом (федеральная государственная собственность), а также республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (собственность субъекта Российской Федерации).

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности . Исходя из п. 2 ст. 8, п. 2 ст. 9 Конституции РФ и ст. 212, 215 ГК РФ, муниципальная собственность – самостоятельная форма собственности, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Муниципальная собственность определена в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154 как собственность муниципального образования (городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление). Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относится согласно п. 2 ст. 6 указанного Закона к вопросам ведения муниципальных образований.

Прокурорская практика свидетельствует, что использование государственной и муниципальной собственности сопряжено со значительными отступлениями от федерального законодательства, нередко носящими криминальный характер.

Среди совершенных правонарушений в сфере управления государственным и муниципальным имуществом наиболее распространены:

факты незаконного распоряжения и завладения государственной собственностью, пакетами акций, принадлежащих государству;
умышленное неисполнение решений судов о возврате государству незаконно отчужденного имущества;
непоступление в доходы соответствующих бюджетов арендных платежей;
слабая работа представителей государства в органах управления акционерных обществ, где имеется федеральный пакет акций;
злоупотребления госчиновников при сдаче имущества в аренду, организации конкурсов, аукционов, определении начальной цены при его продаже;
взяточничество.

Отмечается неуклонный рост нарушений законодательства о государственной и муниципальной собственности.

Наиболее характерными и распространенными в большинстве регионов страны являются следующие нарушения законодательства:

Нормативно-правовые акты субъектов Федерации, касающиеся использования федеральной и муниципальной собственности, нередко противоречат действующему федеральному законодательству.
Противоправные определяются объекты федеральной собственности, не подлежащие отчуждению в форме обмена, внесения в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ, товариществ, паевого взноса в производственный кооператив, а также безвозмездной передачи (дарения) ,в том числе передачи в муниципальную собственность.
В нарушение Конституции РФ в некоторых субъектах Федерации (республиках) земля, ее недра, воды, ресурсы континентального шельфа, растительный и животный мер незаконно отнесены к их исключительной собственности.
Объекты, относящиеся к исключительной собственности Российской Федерации (земли, воды, природные объекты, средства внебюджетных государственных фондов, федеральные предприятия, объекты исторического и культурного наследия) передаются в собственность субъектов Федерации с существенными нарушениями действующего законодательства (в частности, ст. 71 Конституции РФ, постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, а также распоряжения Президента Российской Федерации «Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» от 18 марта 1992 г.).
Практически повсеместно не соблюдается установленный порядок передачи объектов федеральной собственности в государственную и муниципальную собственность субъектов РФ.
Массовый характер приобрели нарушения требований федерального законодательства об использовании федеральных объектов недвижимого имущества. Нарушаются порядок и процедура сдачи такого имущества в аренду; значительно занижается размер арендной платы за его использование, а также заключения и регистрации соответствующих договоров аренды. Во многих регионах подобные договоры заключаются без согласия собственников федерального имущества; оформляются с нарушением действующего законодательства (в частности, как договоры о возмещении расходов; о совместной деятельности и др.).
Повсеместно нарушается законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества.

«Золотые акции» по решению органов по управлению имуществом субъектов Федерации незаконно конвертируются в разряд обыкновенных; покупатели не выполняют инвестиционные условия по договорам купли-продажи федерального имущества, заключенным фондами при продаже пакетов акций обществ, созданных в процессе приватизации.

Необходимую информацию о правонарушениях прокурор получает из:

анализа следующих источников: правовых актов органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований; обращений представителей юридических лиц о неправомерных действиях контролирующих органов (в первую очередь, подразделений Министерства имущественных отношений РФ);
локальных актов органов управления предприятий (организаций);
заявлений и жалоб граждан; результатов анализа прокурорской и правоприменительной практики;
обобщений материалов прокурорской практики;
сообщений средств массовой информации.

Проверки исполнения законодательства прокурорами проводятся по двум основным направлениям:

исполнение требований законов об использовании государственного, муниципального имущества;
соблюдение законодательства при выполнении контрольный функций органами по управлению государственным, муниципальным имуществом.

В ходе проверки прокурор охватывает следующие основные вопросы:

законность индивидуальных и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления относительно использования государственной и муниципальной собственности (правомерность установления порядка и способов отчуждения, распоряжения и использования движимого и недвижимого имущества);
исполнение законов о федеральном бюджете по соблюдению установленного порядка направления в федеральный бюджет дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, а также доходов от сдачи в аренду федерального имущества; порядка распределения средств от приватизации федеральной собственности по установленным нормативам;
законность включения в уставный капитал акционерных обществ и других предприятий смешанной формы собственности государственного и муниципального имущества;
законность продажи имущества (активов) действующих, ликвидируемых предприятий, а также не завершенных строительством объектов;
правомерность действий представителей государства (муниципальных образований) в акционерных обществах, часть акций которых закреплена в государственной (муниципальной) собственности;
законность заключения и правильность оформления договоров аренды государственного (муниципального) имущества, их регистрации в соответствующих органах, соблюдение условий договоров арендаторами имущества;
полнота поступлений в соответствующие бюджеты средств от приватизации, сдачи в аренду имущества и дивидендов по акциям, действенность контроля за поступлением доходов от использования государственной и муниципальной собственности;
выполнение требований п. 4 ст. 66 ГК РФ о запрете государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено Федеральным законом;
соблюдение требований п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» о том, что общества, учредителями которых выступают Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми;
соответствие требованиям гл. 53 ГК РФ о доверительном управлении имуществом;
законность продажи имущества (активов) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий (в том числе высвобождаемого автотранспорта, морских, речных и воздушных судов), а также не завершенных строительством объектов;
законность действий представителей государства (муниципальных образований) в акционерных обществах, часть акций которых закреплена в государственной (муниципальной) собственности.

Кроме вышеизложенного прокуроры субъектов Российской Федерации проверяют исполнение законодательства при сдаче в аренду объектов федеральной собственности, закрепленных за государственными научными центрами.

Особое внимание обращается на изучение правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующих оборот недвижимого имущества (постановления и распоряжения о предоставлении имущества в пользование, сдачу в аренду и доверительное управление; установление ставок арендной платы за его использование; отчуждение имущества).

В процессе проверки исполнения территориальными органами Минимущества России законодательства об использовании государственной и муниципальной собственности необходимо обращать внимание на порядок реализации высвобождаемого недвижимого и движимого имущества, правомерность использования полученных от этого денежных средств.

Прокурором также проверяется законность заключения и правильность оформления договоров аренды (соблюдение существенных условий, сроков, уровня оплаты и иное), а в органах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним – факты регистрации договоров аренды и внесения их в соответствующий реестр собственности; иные сведения о движении имущества.

В ходе проверки прокурор должен ознакомиться с:

уставами предприятий (организаций);
учредительными договорами;
планами-заказами собственника на осуществление хозяйственной деятельности казенными предприятиями;
договорами о передаче собственниками имущества предприятию в хозяйственное ведение (оперативное управление);
договорами об использовании (купле-продаже, аренде) государственного и муниципального имущества;
протоколами общих собраний акционеров и решениями о начислении дивидендов по акциям;
актами сдачи и приемки объектов муниципальной собственности;
доверенностями и отчетами представителей государства в акционерных обществах;
балансами предприятия (организации);
планами счетов, патентами на применение упрощенной системы налогообложения;
данными о ценах на аналогичную выпускаемой предприятием продукцию, полученными в письменной форме от организаций-изготовителей;
сведениями об уровне цен, полученными в органах ценообразования, государственной статистики, торговых инспекциях;
книгами учета доходов и расходов, которые ведутся субъектами, которые применяют упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности (в частности, малыми предприятиями);
регистрами (книгами, журналами, карточками, электронными носителями) бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности;
а также декларациями и другими документами, связанными с исчислением и уплатой налогов.