Международные акты в сфере местного самоуправления

Конституция РФ признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью своей правовой системы. А в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако, это ни в коем случае не ставит наше законодательство, в том числе и о местном самоуправлении, на уровень в иерархии источников права ниже международного права, поскольку Конституция РФ определяет международные договоры лишь как источники российского права и лишь только те, которые были ею приняты (на условиях именно договора, т.е. ратифицированы).
Конституции РФ, таким образом, называет два вида международно-правовых источников российского права:

• общепризнанные принципы и нормы международного права;
• международные договоры Российской Федерации.

Среди международных правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Европейскую Хартию местного самоуправления, определяющую права, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими. Наша страна подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. Согласно ст. 3 указанного международного документа под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Хартия закрепляет следующие базовые положения по организации местного самоуправления:

• основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;
• органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
• публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;
• предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;
• при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;
• в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними заблаговременно и в соответствующей форме проводятся консультации;
• при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, например путем проведения референдума там, где это позволяет закон;
• без ущерба для общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;
• условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе;
• условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование;
• любые функции и деятельность, несовместимые с занятием местной выборной должности, определяются законом или основополагающими принципами права;
• любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство призвано защищать;
• органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по закону полномочиям. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
• финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;
• защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;
• предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;
• для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала;
• местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления;
• местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств;
• органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

К международным правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления в государствах – участниках Содружества, принятая Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 29.10.1994 г., которая определяет общие подходы к организации местного самоуправления.

В Декларации под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.