Гражданская служба федеральной законодательной власти

Гражданская служба федеральной законодательной власти является одной из четырех первичных подсистем и состоит из деятельности двух совершенно самостоятельных аппаратов палат Федерального Собрания — аппарата Совета Федерации и аппарата Государственной Думы.

Если взаимодействие палат определенным образом регламентировано Конституцией РФ и федеральными законами, то взаимодействие их управленческих аппаратов нигде и никак в нормативных актах не оговорено. Каждый из этих аппаратов действует по своему усмотрению, сообразуясь лишь с интересами соответствующих палат.

Хотя формально Совет Федерации считается верхней палатой, а Государственная Дума — нижней палатой Федерального Собрания, на отношениях между аппаратами этих двух палат данное обстоятельство никак не отражается (табл. 6).

Аппарат Федерального Собрания РФ, вполне очевидно, относится ко второму типу. Он может быть охарактеризован как частично централизованный, поскольку в нем имеются два независимых аппарата (на каждую из палат), которые возглавляются своими руководителями.

Естественно, в построении этих аппаратов есть своя специфика, связанная непосредственно с функциональной спецификой соответствующих палат Федерального Собрания.

Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы функционируют на основе принципа двойного подчинения. Секретариаты подчиняются, прежде всего, тем руководителям Совета Федерации и Государственной Думы, которых они обслуживают, а затем — руководителям аппаратов палат.

Стало быть, объединяющую, интегрирующую функцию в структуре гражданской службы Федерального Собрания выполняют руководители двух центральных аппаратов.

В целом структура гражданской службы Совета Федерации и Государственной Думы представляется достаточно системной. Вызывает сомнение большая численность комитетов, недостаточная состыкованность аппаратных структур между собой. Создается впечатление, что аппараты Федерального Собрания не до конца проработаны концептуально и функционально.

Как видим, гражданские службы двух палат Федерального Собрания, будучи управленческими структурами высшего законодательного органа России, функционируют в значительной мере автономно. Их деятельность согласовывается только с руководителями палат и ими же координируется.

Все это говорит о том, что гражданская служба федеральной законодательной власти постепенно должна сложиться в особую управленческую подсистему, которая также, во-первых, будет иметь координационный характер, во-вторых, основным регулятором в ней будет комплекс специальных нормативных актов.

Несомненно, на работу аппарата Федерального Собрания оказывают подчас негативное влияние некоторые политические руководители и, в частности, депутаты. К сожалению, россияне пока не выработали критериев для выбора нужных и полезных парламентариев.

За прошедшие годы в их число, в особенности, в Государственную Думу, попадали самовлюбленные политиканы, которые были готовы подраться с коллегами перед телекамерами, потаскать женщин за волосы, прогулять заседания Думы, не сковывали себя какими-либо нравственными нормами.

По данным ВЦИОМ в 2000 г. уровень неодобрения населением деятельности Государственной Думы достигал 58%, одобрения — всего 26%, а в 2006 г. он еще поднялся — неодобрения 64%, а одобрения 21%.

Когда в одном из исследований речь зашла о возможности со временем трансформировать Россию из президентской республики в парламентскую, против высказались 67% опрошенных, а поддержали идею только 10%.

Чтобы ни говорили сегодняшние думские руководители, традиция парламентаризма в России еще не создана. Есть лишь образ или даже неявный «призрак» парламентаризма.

Общим в истории дореволюционной и современной Думы является то, что они действуют в условиях недооценки избирателями важности и самоценности законодательной власти, неуважения к самому труду законотворчества.

Сами депутаты часто не видят высокой цели своего пребывания в парламенте, относятся к нему как к кратковременному этапу своей карьеры, способ завязать нужные знакомства и связи, подготовку к другой, более статусной должности.

Но ведь положение депутата предполагает не эпатажные выходки, популизм или беззастенчивое лоббирование финансовых интересов своих родственников и бизнес-партнеров, а кропотливую, скрупулезную, даже нудную работу по изучению предмета законопроекта, области, в которой он будет реализовываться, практики его исполнения. Таких думцев мы знаем пока совсем немного.

В настоящее время создание законов играет основную, базовую, но не определяющую роль в правовой информатизации общества.

Для того чтобы «хозяйствующие субъекты» и прочие «юридические лица» смогли воспользоваться юридическими нормами, нужна особая система правовой информации. Государственные организации оказались уже не в состоянии удовлетворить этот спрос — ни количественно, ни качественно, отдавая этот участок негосударственным
структурам.

Не только в России, но и в других странах именно негосударственные компании играют определяющую роль в правовой информатизации. Причины этого — в организационной гибкости, в возможностях привлечения специалистов по разработке и совершенствованию программных технологий и, наконец, в развитии сбытовых и сервисных структур.

Действительно, в конце 80-х гг. отлаженных технологий распространения правовой информации в России еще не было, а существовавшие разработки имели те или иные ограничения.

Решение было найдено только в начале 90-х гг. Именно тогда в научно-производственном объединении «Вычислительная математика и информатика (НПО «ВМИ») были разработаны и реализованы принципиальные идеи построения сервисных структур для обслуживания справочных правовых систем у сотен тысяч пользователей.

Эти идеи фактически и создали целую информационную отрасль, в основе которой лежат справочные правовые системы (СПС).

Кроме того, на российском рынке представлены частные СПС: «Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс», ЮСИС (фирма «Интралекс»), «Референт» (ЗАО «Референт-Сервис»), «Ваше право» и «Юристконсульт» (фирма «Информационные системы и технологии»), система «Энциклопедия российского права» (Ассоциация развития банковских технологий) и некоторые другие.

По некоторым оценкам, в отрасли работает около 20 000 специалистов и обслуживается более 250 000 компаний-клиентов. Реальный доступ к справочным правовым системам получили более полумиллиона пользователей. Это одна из немногих высокотехнологичных отраслей в России, которая была создана за последние 15 лет практически с нуля и в которой представлены исключительно российские компании.

Проделан путь от простейших электронных архивов до сложнейших аналитических систем, во многом превосходящих аналогичные зарубежные разработки.