Государственное регулирование конкурентных отношений

Необходимым условием обоснования конкурентности предприятий является осуществление государством специальной политики поддержки конкуренции и регулирование деятельности монополий.

Микроэкономическая теория доказывает, что монополия приводит к потерям общественного благосостояния. Равновесная цена, превышающая предельные издержки, искажает относительные чековые пропорции и не позволяет достичь «первого наилучшего» при размещении ресурсов между видам и деятельности.

Традиционно выделяется три типа потерь благосостояния от монополии:

1. Потери аллокативной эффективности. На рисунке потери аллокативной эффективности – «мертвые» потери – возникают благодаря тому, что цена монополиста превышает предельные издержки. Повышая цену, монополист не в состоянии полностью присвоить

выигрыш потребителя, и вследствие сокращения выпуска возникают «мертвые потери» (при уровне предельных издержек МС₂ величина потерь аллокативной эффективности отражается на рисуноке.

2. Потери производственной эффективности (Х-неэффективность). Производственная неэффективность (Х-неэффективность) возникает из-за того, что монополист обладает меньшими стимулами снижения издержек, чем действующий на конкурентном рынке продавец. Если монополист прилагал усилия к повышению эффективности, то предельные издержки понизились бы до некоторого уровня, например, MC₁. В этом случае дополнительные выигрыши
получили бы как покупатели (трапеция С), так и продавцы (прямоугольник D). Правда, одновременно повысились бы и «мертвые» потери (площадь треугольника А плюс трапеции В).

3. Потери динамической эффективности. Динамическая неэффективность возникает из-за того, что монополист по сравнению с конкурентным рынком обладает меньшими стимулами к обнолению технологии и ассортимента (т.е. инновациям процесса и продукта соответственно).

Меньшие стимулы к инновациям связаны с тем, что по сравнению с компанией, взаимодействующей с конкурентами, монополист всегда получает от применения одной и той же инновации меньшую сумму дополнительной прибыли (поскольку из прибыли после инноваций монополист вычитает прибыль, полученную до инноваций).

Основные компоненты конкурентной политики возможно связать с интерпретацией происхождения неэффективности на рынке монополии. Само определение конкурентной политики может быть более или менее широким.

При самом узком подходе конкурентная политика отождествляется с антимонопольным регулированием. Однако и само антимонопольное регулирование может распространяться на более или менее широкий круг проблем.

Антимонопольная политика в узком смысле слова – борьба с картелями, предотвращение ограничения конкуренции со стороны крупных компаний, предварительный контроль сделок экономической концентрации – исходит из того, что независимо от причины появления на рынке крупных продавцов, при определенных условиях они обладают стимулами и возможностями ограничения конкуренции и перераспределения выигрыша потребителей в свою пользу.

Центральный метод борьбы с такой практикой – признание ее нелегальной и введение санкций за нарушение антимонопольных норм. Санкции за ограничения конкуренции вводятся после установления факта нелегальной практики. В этом контексте антимонопольная относится к пассивным, а не активным типам экономики.

Политика внедрения конкуренции в отрасли естественных монополий несколько по-иному интерпретирует охарактеризованные выше потери. В отраслях естественных монополий исходно существует противоречие между производственной и аллокативной эффективностью в силу того, что крупная компания обладает преимуществом в издержках (функция издержек обладает свойством субаддитивности).

Если бы в отрасли было несколько продавцов, конкуренция между ними обеспечивала бы большую аллокативную эффективность (меньшее превышение цены над предельными издержками и меньшие искажения производимого набора продуктов по сравнению с «первым наилучшим»), но при этом производственная эффективность была бы ниже (средние издержки выше), чем при единственном продавце.

Единственный продавец может производить с меньшими средними издержками, однако потери от аллокативной неэффективности выше. В качестве способа разрешить это противоречие государство использует регулирование цен (тарифов) в отраслях естественных монополий. Регулируемые цены являются решением задачи максимизации выигрыша потребителей при условии безубыточности единственного продавца.

Однако само по себе ценовое регулирование неизбежно создает потери общественного благосостояния, в частности, обусловленные асимметрией информации об издержках. Регулирующий орган не обладает тем же объемом информации об издержках, что и регулируемая компания.

В свою очередь, у последней возникает стимул дезинформировать регулятора, завышая отчетный уровень издержек по сравнению с фактическим. Специфическим методом повышения издержек являются избыточные инвестиции монополиста.

Когда регулятор устанавливает «справедливую цену капитала» (для определения нормальной прибыли), у продавца появляется стимул увеличивать свой капитал сверх объема, который обеспечивал бы минимизацию издержек при данном выпуске.

Однако еще большие проблемы возникают благодаря тому, что у регулируемого производителя отсутствуют адекватные стимулы как к снижению издержек при данной технологии, так и к обновлению технологии производства. Даже понимая эту проблему, регулятор не может определить, в какой степени изменение издержек монополиста обусловлено уровнем его усилий, а в какой – изменением цен ресурсов и другими внешними факторами.

В отличие от традиционного антимонопольного регулирования, конкурентная политика в отраслях естественных монополий направлена не только против действий монополиста, но и против традиционной модели ценового регулирования. Для этого используются две группы методов. Первая связана с совершенствованием тарифного регулирования, внедрением стимулирующих контрактов, пусть весьма несовершенных, в тарифном регулировании.

Вторая состоит в выведении как можно большего числа рынков из-под режима тарифного регулирования. Это предполагает разделение видов деятельности в регулируемых отраслях на естественно-монопольные и потенциально конкурентные. Для последних конечной целью преобразований является полный отказ от тарифного регулирования.

Однако прежде чем достичь этой цели, приходится проводить серьезные преобразования структуры ранее регулируемой отрасли и правил, которыми должны руководствоваться участники этой отрасли. Это вызвано в первую очередь тем, что сами по себе структурные преобразования действующей в отрасли компании не являются самой сложной проблемой – проблема состоит в том, чтобы ограничить возможности укоренившейся компании противодействовать конкуренции над нерегулируемом рынке.

Как правило, для освобождения потенциально конкурентных рынков от ценового регулирования приходится вводить множество новых норм и направлений регулирования. В отличие от антимонопольного регулирования в узком смысле слова дерегулирование в отраслях естественных монополий относится к активным типам экономической политики.

Борьба с ограничением конкуренции со стороны государства отталкивается от понимания того, что значительная часть барьеров входа, препятствующих развитию конкуренции, создается благодаря сознательным действиям государственных чиновников в целях «поиска ренты». Концепция «поиска ренты», помимо прочего, заставляет переосмыслить подход к оценке потерь общества от монополии.

Монопольную прибыль возможно интерпретировать как цену, уплачиваемую за приобретение монопольного положения. В этом контексте монопольная прибыль не приносит обществу никакой пользы и должна быть отнесена к «непроизводительным затратам».

Тогда количественные потери общества от монополии должны включать не только собственно «мертвые потери» (сумма треугольника А и трапеции С на рисунке), но и часть монопольной
прибыли (прямоугольник Е при уровне предельных издержек МС₂ на рисунке).

Монополия становится еще более опасной для общественного благосостояния. Даже при отсутствии производственной неэффективности монополия приносит обществу потери благодаря перераспределению выигрышей в пользу тех, кто ограничивает конкуренцию.

Однако очевидно, что и государственная политика должна быть направлена не только против монополиста как такового, но и против организатора конкуренции за монопольную ренту, т. е. против чиновников, представляющих государство. Регулирование, которое ведет к созданию барьеров, наносит больший ущерб обществу, нежели частные монополии как таковые.

Под этим углом зрения понимание конкурентной политики расширяется, включая в том числе и политику либерализации (сокращение административного бремени), а также политику против коррупции. В этой связи в состав конкурентной политики целесообразно включать те направления действия государства, которые оказывают непосредственное воздействие на рынки – политику в отношении государственных закупок и государственной помощи.

В сфере государственных закупок, которые составляют до 8–10% ВВП в странах ЕС, правила, устанавливаемые государством как закупщиком, оказывают непосредственное воздействие на конкуренцию. Аналогично, выбирая масштабы и формы государственной помощи, государство определяет, насколько сильным окажется искажающее воздействие на структуру рынка. Конкурентная политика в этой части использует как пассивные (например, антикоррупционное законодательство), так и активные (например, требования к конкурсным закупкам товаров и услуг для государственных нужд) инструменты.

Таким образом, причиной осуществления конкурентной политики в целом и антимонопольного регулирования в частности является монопольная власть как форма провала рынка, которая снижает экономическую эффективность.

Однако этот вывод не означает, что любая конкурентная политика и любое антимонопольное регулирование повышают благосостояние. Антимонопольная политика приносит выигрыши обществу только в том случае, если выгоды от
ее осуществления превосходят издержки на ее реализацию.

В России первый антимонопольный закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» был принят в 1991 г., его нормы распространялись только на
товарные рынки, восемь лет спустя был принят закон «О защите конкуренции на рынках финансовых услуг» (1999 г.). Ситуация, когда одни и те же принципы реализовывались разными законами для разных видов деятельности была установлена в результате принятия закона «О защите конкуренции» (вступил в силу 26 октября 2006 г.): теперь на разные виды экономической деятельности распространяются одни и те же нормы.

Сравнивая содержание антимонопольных законов в США и Евросоюзе, с одной стороны, и в России, с другой, необходимо отметить две важные особенности российского законодательства.
Во-первых, российское законодательство определяет объект антимонопольной политики исключительно широко.

Помимо трех традиционных направлений антимонопольного регулирования – предотвращение картельных соглашений, предотвращение злоупотребления доминирующим положением (в терминах антимонопольного законодательства США – монополизации) и антимонопольный контроль слияний – российский антимонопольный закон содержит нормы в отношении недобросовестной конкуренции, ограничений конкуренции со стороны государства, антимонопольных требований к государственным закупкам и предоставлению государственной помощи.

Во-вторых, законодатель ставит цель исчерпывающего и непротиворечивого описания всех видов нелегальной практики в одном законе.

Российский антимонопольный орган, так же как и зарубежные, помимо собственно закона опирается на специальные методические документы, например «Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке».

Закон «О защите конкуренции» (далее Закон) существенно изменил содержание базовых понятий, используемых законодательством о конкуренции.

В частности, под товаром в новом Законе понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Определение товарного рынка конкретизировано с учетом технической и иной возможности и целесообразности приобретателя приобрести товар на соответствующей территории.

Согласно Закону товарный рынок – это сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствуют за ее пределами.

Закон ввел понятия таких форм влияния на конкуренцию, как координация деятельности хозяйствующих субъектов, а также согласованные действия, ограничивающие конкуренцию. Координация экономической деятельности – согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов.

При этом осуществляемые в соответствии с федеральными законами действия саморегулируемой организации по установлению для своих членов условий доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка координацией не являются.

Согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий:

1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; 2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке (ст. 8 Закона).

Изменены критерии определения монопольно высокой и монопольно низкой цены товара. В Законе приведены два взаимодополняющих способа определения монопольно высоких (низких) цен:

– сравнение цены, устанавливаемой занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, и цены такого товара на сопоставимых рынках;

– сравнение цены товара, установленной занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, и экономически оправданных расходов на производство и реализацию товара с учетом получения разумной прибыли.

Необоснованно высокая (низкая) цена финансовой услуги – цена финансовой услуги, которая установлена занимающей доминирующее положение финансовой организацией, существенно
отличается от конкурентной цены и (или) затрудняет доступ на товарный рынок другим финансовым организациям, и (или) оказывает негативное влияние на конкуренцию.

В отношении злоупотребления доминирующим положением Законом установлен перечень нарушений, наличие которых не требует доказательства негативного влияния на конкуренцию:

– установление, поддержание монопольно высокой (низкой) цены товара;

– изъятие товара из обращения, если в результате повысились цены;

– навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора;

– экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены актами госорганов;

– экономически, технологически и иным образом необоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом;

– установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги;

– нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

В отношении иных видов злоупотребления доминирующим положением хозяйствующий субъект вправе представить доказательства того, что его действия (бездействие) могут быть признаны
допустимыми, если этими действиями не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий, и при этом результатом таких действий может явиться позитивный эффект.

Одной из новаций является включение в Закон понятия государственной и муниципальной помощи, как предоставления преимущества, которое обеспечивает одним хозяйствующим субъектам по сравнению с другими более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке.

Закон определил цели предоставления такой помощи:

– обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

– проведение фундаментальных научных исследований;

– защита окружающей среды;

– развитие культуры и сохранения культурного наследия;

– производство сельскохозяйственной продукции;

– поддержка субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности;

– социальное обслуживания населения;

– социальная поддержка безработных граждан и содействие их занятости.

Законом определены действия, которые не относятся к государственной или муниципальной помощи. Это, во-первых, предоставление преимуществ на основании федерального закона, судебного решения, по результатам торгов и тому подобных условиях.

Во-вторых, предоставление госимущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В-третьих, предоставление имущества в связи с чрезвычайной ситуацией, военными действиями, контртеррористической операцией. В-четвертых, не является помощью предусмотренная региональным или местным бюджетом поддержка в виде бюджетного кредита, субсидии, субвенции, бюджетных инвестиций.

Монополистическая деятельность определяется как злоупотребление хозяйствующим субъектом (группой лиц) доминирующим положением на рынке, заключение соглашений либо осуществление согласованных действий, запрещенных антимонопольным законодательством.

В соответствии с действующим антимонопольным законодательством к проявлениям монополистической деятельности на товарных рынках относятся:

1) злоупотребления хозяйствующими субъектами (группой лиц) доминирующим положением на рынке, которые имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов;

2) соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию, которые можно дифференцировать следующим образом:

а) договоры, иные сделки, соглашения, согласованные действия хозяйствующих субъектов, действующих на рынке одного товара (взаимозаменяемых товаров), которые приводят или могут привести к определенным негативным последствиям, связанным с монопольно-асимметричным ценообразованием, разделом рынка между указанными хозяйствующими субъектами, установлению барьеров к доступу на рынок, устранению с рынка конкурентов и т. д.;

б) соглашения между хозяйствующими субъектами, действующими на рынке одного товара взаимозаменяемых товаров), или их согласованные действия, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов
других хозяйствующих субъектов;

в) координация предпринимательской деятельности коммерческих организаций, которая имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции.

К антиконкурентной практике (направленной на ограничение конкуренции) финансовых организаций Закон относит:

• действия финансовой организации, занимающей доминирующее положение на рынке финансовых услуг, затрудняющие доступ на рынок финансовых услуг другим финансовым организациям и (или) оказывающие негативное влияние на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке финансовых услуг;

• соглашения (достигнутые в любой форме) или согласованные действия финансовых организаций, если такие соглашения или согласованные действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке финансовых услуг.

Другим наиболее распространенным при осуществлении конкурентного взаимодействия хозяйствующих субъектов правонарушением является недобросовестная конкуренция, под которой понимаются любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации.

Существует непосредственная связь между недобросовестной конкуренцией и ненадлежащей рекламой, которую можно рассматривать как отдельный вид нечестной конкуренции, при наличии признаков недобросовестной конкуренции.

Кроме монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, к иным действиям, направленным на ограничение конкуренции, относится антиконкурентная практика федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

В Законе сведены следующие признаки ограничения конкуренции – сокращение хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта иди нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке
воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Одним из основных направлений осуществления государственной антимонопольной политики является проведение государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией на товарных и финансовых рынках, который включает предварительный антимонопольный контроль (порядок получения предварительного согласия федерального антимонопольного органа) и последующий антимонопольный контроль (последующее уведомление федерального антимонопольного органа о совершенной сделке или событии). Объекты такого контроля на товарных и финансовых рынках можно дифференцировать следующим образом:

а) объекты, связанные с осуществлением корпоративной политики хозяйствующего субъекта, финансовой организации (создание, реорганизация (слияние, присоединение), изменение состава участников хозяйствующих субъектов (в т. ч. финансовых организаций), изменение уставного капитала финансовой организации, избрание физических лиц в органы управления, советы директоров (наблюдательные советы) хозяйствующих субъектов); б) сделки, совершаемые на товарных и финансовых рынках.

Нормы Закона распространяются на группу лиц, т. е. экономическую фирму.

Группа лиц определена путем описания критериев, которым должны удовлетворять отношения между двумя лицами (физическими или юридическими), чтобы они были признаны относящимися к одной группе лиц.

К числу этих критериев принадлежат владение контрольным пакетом акций, большинство в собрании акционеров, выполнение функций единоличного исполнительного органа, способность осуществлять контроль в соответствии с уставом, возможность номинировать кандидатуру генерального директора или правления, совпадение более чем наполовину состава правления, принадлежность компаний к одной ФПГ, а физических лиц – к одной семье.

Несмотря на очевидность самого понятия, в российской практике антимонопольного регулирования с определением границ группы лиц сопряжены высокие издержки.

Вызвано это в первую очередь тем, что в период перераспределения собственности после завершения приватизации в российских компаниях сложилась непрозрачная структура собственности и контроля, с активным использованием так называемых инструментальных компаний, маскирующих истинную корпоративную структуру.

В какой-то степени это было связано со сравнительными темпами перераспределения собственности (обычно централизация контроля опережала концентрацию титулов собственности), в какой-то – с методами перераспределения собственности, где нарушения орав акционеров играли существенную роль, в какой-то – со стремлением создать для потенциальных рейдеров «отравленную пилюлю», и наконец со стремлением уклониться от налогов.

В последние годы структура собственности и контроля становится все более прозрачной, прежде всего потому, что интенсивность перераспределения контроля немного снижается, однако во многих случаях непрозрачность конечных бенефициаров делает точное определение границы группы лиц очень сложной задачей.