Административная реформа и бюрократизм

После развала Советского Союза (1991 г.), с началом «ельцинского десятилетия», которое не просто противоречило демократии, но и воспроизводило на новом этапе антидемократическую, антинародную логику номенклатурного управления, начался новый этап в развитии отечественной бюрократии.

Перспективы социально-экономического развития страны всегда зависели от эффективности работы государственного административного аппарата. Но за годы ельцинских реформ никаких серьезных целенаправленных усилий по повышению эффективности работы государственного аппарата не предпринималось.

В результате система государственного управления, содержащая в себе очень серьезные недостатки, к началу XXI в. превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики, а следовательно, всего общества в целом.

Проблемы начинались уже с верхних этажей властной иерархии. Как свидетельствуют данные Главного контрольного управления Администрации Президента РФ, в среднем выполнялись в срок немногим более половины от общего количества поручений президента Правительству РФ. Эти выводы были обнародованы в сентябре 2002 г. после проверки исполнительской дисциплины в Минимуществе, Минфине, Минэкономразвития, Минтрансе и Госстрое.

Интересно
В 2001 г. Президент РФ дал 891 поручение в адрес указанных органов, из которых было выполнено в изначально установленный срок только 48% от их общего числа. Что касается поручений правительства федеральным органам исполнительной власти, то здесь пропорция примерно такая же.

Естественно, трудно рассчитывать на эффективность работы государственного аппарата, если его работники не желают брать ответственность на себя и это становится стилем их работы.

Естественно, возникает вопрос: как такое могло произойти на самом верху властной пирамиды? Ответ оказывался достаточно тривиален: квалификация работников федеральных органов исполнительной власти оставляла желать лучшего.

И это самая мягкая формулировка, которую можно здесь употребить. Причем самое тревожное в том, что этот уровень неуклонно снижался с начала 1990-х гг. Наиболее способные работники шли в коммерческие структуры, посредственности — оставались на гражданской службе.

Условно федеральных чиновников можно разделить на две категории: тех, которые честно трудятся за зарплату (их большинство), и тех, для которых уровень зарплаты не имеет значения.

В числе первых: молодые специалисты, которым пообещали что-нибудь значимое; люди зрелого возраста, которые никак не рискуют уйти с государственной службы; «предпенсионеры», главная задача которых заработать пенсию государственного (гражданского) служащего.

Среди второй категории можно выделить следующие группы: нашедшие свою «кормушку», которая обеспечивает им в итоге приличное вознаграждение. В подавляющем большинстве — это начальствующий состав.

Но есть среди них и главные специалисты, которые потихоньку «стригут купоны», к примеру, на кураторстве какой-нибудь федеральной целевой программы; патриоты, которых ничтожное меньшинство; рассматривают работу как «клуб по интересам», которых также очень немного; «прикомандированные», направленные бизнесом в федеральные структуры, главная задача которых лоббирование интересов своих хозяев.

Среди всех категорий и групп гражданских служащих подавляющее большинство составляют женщины. Уже говорилось, что всего в российских органах власти их насчитывается 71,9%, а на федеральном уровне — 59,2%.

Таким образом, «за зарплату» трудятся большинство федеральных чиновников. И именно уровень их квалификации является определяющим среди федеральных гражданских служащих, поскольку в подавляющем большинстве исполнителями являются как раз эти люди.

Но среди них найти высококвалифицированных специалистов достаточно трудно. Если говорить о молодежи, то среди них лишь немногие удовлетворяют необходимым требованиям, действующим на гражданской службе.

Люди зрелого возраста, кто не решился уйти с гражданской службы, потому, видимо, и не решились, что оказались не востребованы рыночными структурами. Наконец, «предпенсионеры» озадачены лишь одним — удержаться на гражданской службе до выхода на пенсию.

Очевидно, что всех этих людей надо или увольнять, или как-то «доучивать». Но при таком слабом контингенте работающих система повышения квалификации своих функций, как правило, не выполняет.

В России есть специальные учебные заведения (Российская академия государственной службы при Президенте РФ, Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве РФ), укомплектованные высокопрофессиональными преподавателями, но они работают в основном вхолостую.

Во-первых, к спускаемым разнарядкам по количеству чиновников, которых надо направить на повышение квалификации в названные учебные заведения, руководители федеральных и региональных органов исполнительной власти относятся как к досадной необходимости и потому выбирают наименее способных.

И, во-вторых, подучившиеся гражданские служащие (в основном из молодежи), набравшись некоторого опыта, стремятся «нырнуть» в какую-либо коммерческую, предпринимательскую и другую структуру. Почему это происходит?

Дело, оказывается, в оплате. Нетерпимое положение с уровнем и системой оплаты труда федеральных чиновников имеет следствием негативные явления.

Так, одним из самых простых решений по повышению уровня оплаты труда чиновников — это увеличение числа руководящих должностей.

Реализовывалось это в следующих формах:

  • увеличивалось количество федеральных органов исполнительной власти;
  • происходил рост числа заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти;
  • увеличивалось количество структурных подразделений в министерствах и ведомствах.

В ноябре 1991 г. при правительстве Е.Т. Гайдара было 32 федеральных органа. Через 10 лет, т.е. в ноябре 2002 г., их число достигло 60, т.е. увеличилось почти в 2 раза. В это время было: министерств — 24, государственных комитетов — 6, федеральных комиссий — 2, федеральных служб — 13, российских агентств — 2, федеральных надзоров — 2, иных федеральных органов исполнительной власти — 5.

Низкий уровень заработной платы, отсутствие зависимости оплаты труда от эффективности работы и проистекающее отсюда желание использовать административный ресурс для получения материальных выгод имели следствием беспрецедентный рост числа заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Эта должность дает большие полномочия и соответствующие материальные блага (санаторно-курортное обслуживание, обеспечение персональным служебным автотранспортом, правительственной связью и т.д.).

Но главное в этой должности — финансовые возможности: распределение денег, курирование федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) и др.

В ноябре 2002 г. в 60 федеральных органах исполнительной власти насчитывалось более 410 заместителей руководителей.

Совершенно определенно можно сказать, что это примерно в 3 раза больше, чем было 10 лет назад. Известны и рекордсмены: Минэкономразвития — 17 замов, Минпромнауки — 15, МИД — 14, Минтранс — 13, МПС — 12, Минфин — 122.

Небезынтересно вспомнить, что во времена СССР в таких мощнейших министерствах, как Минприбор, Минэлектротехпром, Минсредмаш и др., которые руководили тысячами подведомственных предприятий, было по 5 — 6 заместителей. И это — в экономике командно-административного типа.

«Успехи» федерального чиновничества не могли остаться незамеченными на региональном уровне. Абсолютный рекорд установил бывший губернатор Нижегородской области И.С. Скляров — у него было 24 заместителя.

С большим отрывом следовали за ним коллеги: В.И. Платов (Тверская область) — 15 замов; В.Ф. Чуб (Ростовская область) — 15 замов; А.А. Ефремов (Архангельская область) — 14 замов и т.д.

Кому-то такое количество замов не помогло, и на очередных выборах пришлось уступить губернаторское кресло сопернику. А кто-то до сих пор командует шеренгами заместителей.

Фонд ИНДЕМ (руководитель Г.А. Сатаров) в своих исследованиях показал, что государственные должности стали товаром, они хорошо продаются. Естественно, спрос рождает предложение.

Подготовленный работниками ИНДЕМа доклад, в основе которого лежат интервью экспертов, содержит такие оценки: суммы «стоимости должностей» в зависимости от профиля ведомства варьируются в настоящее время от 40 тыс. до 500 тыс. долларов.

Но «продаются» только должности, от подписи которых что-то зависит в смысле финансов и ресурсов (оценочно — одна треть от общего числа).

Интересно
Неудивительно, что должность «зама» любого руководителя в последние годы стала достаточно массовой профессией. Роуз Аккерман С. справедливо замечает: «При низкой оплате труда государственных служащих коррупция — единственный путь к выживанию».

Резкое увеличение количества начальников, имеющих доступ к распределению средств, имеет самые негативные последствия. Во-первых, растет доля нерационально распределяемых финансовых средств (попросту говоря — разворовываемых).

Очевидно, чем большее количество начальников допущено к «общественному пирогу», тем больше в итоге будет перераспределено в их пользу.

Во-вторых, снижается качество работы. Исполнителей становится все меньше, начальников прирастает все больше. Работать и начальствовать, видимо, все-таки разные вещи.

И, в-третьих, формируется нездоровая атмосфера в самих трудовых коллективах центральных и региональных аппаратов органов исполнительной власти. Рядовые сотрудники все видят и в какой-то мере понимают. Но в этой ситуации трудно, не будучи «допущенным к кормушке», выкладываться на работе.

Все эти обстоятельства обусловливают формирование низкого уровня квалификации федеральных служащих и низкой производительности их труда. Российское общество все еще экономит на зарплате гражданских служащих, что и привело к депрофессионализации и деморализации кадров государственного управления.

Узнай цену консультации

"Да забей ты на эти дипломы и экзамены!” (дворник Кузьмич)