Сущность, объект и предмет прокурорского надзора за исполнением законов

Надзор за исполнением законов, именуемый в прокурорской деятельности «общим надзором», является не только одним из самостоятельных направлений прокурорского надзора, но и представляет собой важнейший институт прокурорского надзорно-охранительного права. В процессе осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры обеспечивают соблюдение законности в различных сферах общественных отношений. И как указывает Е.Р. Ергашев, надзор за исполнением законов касается почти всего действующего законодательства, за исключением уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства. Одновременно с этим Е.Р. Ергашевым обращает внимание на то, что надзор за исполнением законов как самостоятельный институт прокурорского надзорно-охранительного права имеет свою специфику, отличается от иных правовых институтов и имеет
свои правовые принципы. К ним он относит:

невмешательство в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и недопустимости подмены органами прокуратуры иных государственных органов;

обоснованность проведения проверок;

широта охвата поднадзорных субъектов; опосредованный характер реализации властных полномочий по устранению нарушений закона.

Отсюда следует, что объект прокурорского надзора в этом направлении деятельности прокуратуры это такая сфера общественных отношений, в которой комплексно осуществляется многофункциональная деятельность прокуратуры. К таким объектам отнесены: федеральные министерства, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также издаваемые ими правовые акты.

Предметом надзора за исполнением законов (по общему надзору) в широком понятии являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (в ред. Федеральных законов от 01.07.2010 № 132-ФЗ, от 22.12.2014 № 427-ФЗ). В то же время Н.Н. Карпов дает и более узкое понятие предмета прокурорского надзора по общему надзору. По его мнению, предметом обще-надзорной деятельности прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции России, исполнением законов и соответствием издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами правовых актов законодательству.

Как указывается в настольной книге прокурора «под соблюдением Конституции РФ и исполнением законов понимается «собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми».

Важно отметить, что необходимым условием проведения любой проверки в порядке общего надзора является информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Указанное требование регламентировано ст.21 Закона о прокуратуре РФ и действующим приказом Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 (ред. от 01.07.2015) «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Данным приказом Генеральный прокурор ориентирует прокуроров на строжайшее обеспечение надзора за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того в нем указывается, что в целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.). Здесь будет уместно привести и указание Генерального прокурора от 10.09. 2003 г. №36 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. №13-П».

При этом Генеральный прокурор особо обращает внимание на выбор мер прокурорского реагирования. В частности, он указывает, что при выявлении незаконных правовых актов прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.

Проверки исполнения законов Генеральный прокурор предлагает проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь – для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Таким образом, залогом успешной обще-надзорной деятельности прокуратуры являются:

– глубокое и детальное изучение поступающей в прокуратуру информации о нарушениях законов;
– оценка нормативных актов с позиции их соответствия Конституции РФ и законам Российской Федерации;
– анализ различного рода материалов, статистических данных о работе поднадзорных объектов, которые также могут содержать сведения, указывающие на необходимость проведения проверок как своими силами, так и с привлечением контролирующих органов.