Состав и порядок формирования Европейского парламента

Европейский парламент состоит из членов (депутатов), избираемых в каждом государстве-члене в соответствии с численностью населения, но не строго пропорционально. В небольших государствах-членах (например, в Люксембурге) избирается несколько больше депутатов, чем полагалось бы им в случае применения строго пропорционального подхода, в крупных государствах-членах (например, Франции) – несколько меньше. Такой метод назван в учредительных документах “методом убывающей пропорциональности”.

Квоты государств-членов при формировании Европейского парламента раньше закреплялись непосредственно в учредительных документах ЕС. После реформы Лиссабонского договора они будут устанавливаться на уровне вторичного права ЕС – специальным решением Европейского совета, которое принимается по инициативе и с одобрения Европейского парламента.

Согласно ст. 223 ДФЕС Европейский парламент посредством специальной законодательной процедуры (по своей собственной инициативе, после получения заключения Европейской комиссии и с одобрения Совета ЕС) утверждает “статус и общие условия осуществления функций своих членов”. На этой основе 28 сентября 2005 г. был принят Статут депутатов Европейского парламента.

В соответствии со ст. 2 Статута 2005 г. депутаты Европейского парламента как представителя всех граждан Союза обладают свободным мандатом (“являются свободными и независимыми”), Они не связаны наказами своих избирателей (так как представляют все народы Европейский Союз, а не только свою страну или свой избирательный округ), не могут быть отозваны и голосуют в соответствии со своей совестью и убеждениями. Статутом запрещаются, в частности, любые соглашения, обязывающие депутатов досрочно уходить в отставку или голосовать определенным образом, получение депутатами обязательных для них инструкций или императивного мандата.

Подобная система приводила к дискриминации, так как, например, жалованье депутатов парламента Италии в несколько раз превышает жалованье членов Государственного собрания (парламента) Венгрии. Соответственно “итальянские” депутаты Европарламента оплачивались значительно более щедро, чем их “венгерские” коллеги.

Согласно Статуту 2005 г. жалованье депутатов Европарламента выплачивается из бюджета ЕС и является единым (его сумма определена в размере 38,5% от оклада судьи Суда ЕС). Депутатам также гарантируется право на получение иных денежных пособий, в том числе в рамках пенсионного обеспечения, и компенсации расходов на депутатскую деятельность (подобные компенсации существуют уже многие годы, и Статут ввел их в более жесткие рамки).

Политические убеждения (точнее, партийная принадлежность), а не национальность определяют характер депутатских объединений в стенах Европейского парламента. Как и в национальных парламентах, его депутаты объединяются во фракции, официально называемые политическими группами. При этом политическая группа не может включать депутатов из одного- единственного государства. В зале заседаний парламентарии располагаются не по национальной, а по партийной принадлежности.

Согласно внутреннему регламенту Европарламента (ст. 30 ВР) необходимо, чтобы во фракцию (политическую группу) входили “депутаты, избранные, по меньшей мере, в одной четверти государств-членов”, т.е. сегодня минимум из семи стран ЕС. Политическая группа должна насчитывать не менее 20 депутатов.

На базе политических групп в Европарламенте осуществляется строительство “политических партий на европейском уровне” (неофициально – европейских политических партий), которые обычно представляют собой объединения однородных политических сил из разных государств-членов. Существование европейских политических партий признано в учредительных документах ЕС: “Политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражению воли граждан Союза” (§ 4 ст. 10 ДЕС).

На основании этих полномочий был издан Регламент (ЕС) № 2004/2003 Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. статусе и финансировании политических партий на европейском уровне. В целях определения условий и порядка финансирования политических партий на европейском уровне из бюджета ЕС правила Регламента (ЕС) № 2004/2003 дополняет специальное Решение Бюро Европейского парламента от 29 марта 2004 г. об установлении порядка применения Регламента (ЕС) № 2004/2003 Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. статусе и финансировании политических партий на европейском уровне.

По своему составу политическая партия на европейском уровне может выступать как объединением граждан, так и союзом однородных политических партий, действующих в нескольких государствах-членах (например, Партия европейских социалистов объединяет национальные политические партии социал-демократической направленности).

Именно путем объединения депутатов от политических партий на европейском уровне и их союзников формируются и получают свое название фракции (политические группы) в Европейском парламенте. Традиционно (в том числе после последних выборов 2009 г.) наибольшее количество депутатов принадлежат к фракции Европейской народной партии (правоцентристской) с союзниками и фракции Партии европейских социалистов (левоцентристской) с союзниками. В то же время за все время, прошедшее с момента первых прямых выборов в Европейский парламент, ни одна из политических групп не располагала в его стенах абсолютным большинством голосов.

Другие политические группы имеют гораздо меньшую численность. К ним относятся: “Альянс демократов и либералов за Европу”, “Зеленые – Европейский свободный альянс”, “Европейские консерваторы и реформаторы”, “Единые европейские левые – Зеленые левые Скандинавии”, “Европа свободы и демократии”. Имеются также не присоединившиеся пи к одной фракции депутаты, правда, обычно их весьма мало (порядка 30).

Каждая политическая группа выбирает своего председателя и бюро. Председатели политических групп вместе с Председателем Европейского парламента входят в состав высшего органа политического руководства внутри данного института – Конференции председателей (см. ниже, п. 3 настоящего параграфа).

В соответствии со ст. 10 ДЕС, закрепляющей принцип представительной демократии на уровне Союза, “граждане непосредственно представлены на уровне Союза в Европейском парламенте”. Отсюда следует, что Европейский парламент, как и парламент любого демократического государства, формируется путем всеобщего прямого голосования граждан ЕС: “Члены Европейского парламента избираются всеобщим, прямым, свободным и тайным голосованием сроком на пять лет” (§ 3 ст. 14 ДЕС).

Первые прямые выборы в Европейский парламент состоялись в 1979 г. До этого члены Европарламента (Ассамблеи Европейских сообществ) избирались парламентами государств – членов ЕС.

Закрепляя принцип избрания депутатов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием граждан и другие базовые принципы избирательного права (свободное и тайное голосование), учредительные документы ЕС не определяют тип избирательной системы (мажоритарная или пропорциональная), а также другие детальные правила избрания европейских парламентариев.

Согласно этой же статье проект, подготовленный Европейским парламентом, должен быть утвержден Советом ЕС на основе единогласия, т.е. с согласия представителей правительств всех государств-членов (применяется специальная законодательная процедура принятия актов Советом после одобрения Европейского парламента). Кроме того, в отступление от общих правил вступления в силу правовых актов ЕС акт о порядке избрания депутатов Европейского парламента требует дополнительного подтверждения в государствах-членах (вступает в действие только “после одобрения государствами-членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них”).

Вследствие указанной сложной процедуры Европейский парламент, несмотря на неоднократные попытки, пока не смог добиться того, чтобы все или, по крайней мере, часть его депутатов избирались по единой избирательной процедуре (в едином общесоюзном избирательном округе). Правила избирательной процедуры были зафиксированы еще в 1976 г. в Акте об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием, пересмотренном в 2002 г. (краткое неофициальное название – Акт о прямых выборах).

Акт о прямых выборах в его современной редакции не вводит полностью единую процедуру избрания депутатов Европарламента на всей территории ЕС. Он устанавливает ее общие принципы, исходя из которых каждое государство-член издает собственные законы о выборах депутатов Европарламента на своей территории в пределах установленной для него квоты (например, бельгийский Закон о выборах Европейского парламента 1989 г.).

Как отмечалось выше, в выборах на территории каждого государства-члена имеют право участвовать не только национальные граждане, но и граждане других государств-членов, проживающие на его территории, причем речь идет как о праве избирать (активное избирательное право), так и о праве быть избранным (пассивное).

Срок полномочий Европейского парламента и депутатов, в него избранных, составляет пять лет (§ 3 ст. 14 ДЕС). Досрочный роспуск, самороспуск или отзыв депутатов не предусмотрены.