Сфера сравнительного анализа публичной политики

Что же понимается под публичной политикой и какова сфера ее регулирования? Те или иные исследователи обращают внимание на различные аспекты темы, а потому так много здесь подходов и классификационных схем.

Обратим внимание на определение публичной политики и особенности ее сравнительного изучения, которые дают авторы уже упомянутой большой работы Арнольд Хайденхаймер, Хьюдж Хекло и Кэролин Адамс. «Сравнительная публичная политика, — пишут они, — является изучением того, как, почему и с каким результатом различные правительства проводят особый курс действий или бездействия».

В соответствии с этим выделяются как бы несколько взаимосвязанных тем.

1. Для ответа на вопрос, как правительства выбирают свои действия, исследователю необходимо сосредоточить внимание на структурах и процессах, посредством которых вырабатываются правительственные решения. В общем смысле, например, мы можем сказать, что некоторые страны являются федеративными государствами (США, Германия), другие более централизованные унитарные государства (Великобритания, Швеция, Япония и Франция). Отсюда мы можем сделать вывод, что процесс выработки политики будет отличаться в этих двух группах стран.
2. Ответ на вопрос, почему выбирается тот или иной курс, предполагает изучение множества условий: историческое развитие, которое оказывает влияние на принимающих решения; политическая культура нации и политические субкультуры отдельных групп на- селения; изменяющееся общественное мнение; уровень развития и наличие ресурсов; текущие политические проблемы и т. д. Многое в этой теме зависит от изучения взаимодействия политиков, бюрократии, различных групп интересов; многое зависит от того, какими идеями руководствуются те, кто решения принимают.
3. Одним из главных интересов исследования публичной политики является сравнение результатов, к которым приводит деятельность правительства, т. е. речь идет об эффективности правительственной стратегии и тактики. Очевидным результатом здесь будет ответ об удовлетворенности или неудовлетворенности народа деятельностью правительства. Однако проблема эффективности гораздо сложнее. К тому же на начальном этапе выработки политики трудно бывает определить ее будущую эффективность.
4. При сравнительном изучении публичной политики речь идет прежде всего о деятельности различных правительств, но не исключительно. Исследователи-компаративисты часто сравнивают не страны и правительства, а отдельные регионы или локальные единицы управления внутри стран. Следует также сказать и о роли частного сектора, участвующего в осуществлении публичной политики. Таким образом, агенты публичной политики сегодня более разнообразны, чем просто столичные политики.
5. Последним элементом в определении является курс действия или бездействия, который, собственно, и представляет собой политику. Однако недостаточно определять курс через политические и управленческие решения или их отсутствие. Нужно иметь в виду весь комплекс практических действий по реализации решения.

Если же говорить о бездействии правительства в каком-либо вопросе, то не всегда оно выражает какой-либо особый курс. Айра Шаркански очень просто определяет существо публичной политики: «Публичной политикой является все то важное, что делает правительство». Правда, это определение является неполным, с него можно начинать обсуждение темы, как подчеркивает автор.

Значимость действий правительства, которые подпадают под определение политики, может быть зафиксирована финансовой стоимостью действий, числом задействованных людей или интенсивностью правительственной деятельности.

Шаркански считает, что сравнительное исследование публичной политики прежде всего должно показать различия в политических формах и процессах, определяемых вариациями в контекстах, должно определять структуры, которые различают административные феномены и их деятельность, и структуры, которые объединяют административные феномены в их деятельность. Центральным здесь выступает поиск условий, прежде всего экономических, определяющих содержание публичной политики.

Публичная политика, по Лейну, фактически представляет собой деятельность агентов, вовлеченных в производство и исполнение решений относительно размещения общественных ресурсов, производства и распределения общественных благ.

Две основные составляющие политики должны быть приняты во внимание:

• производство политических решений после того, как состоялся коллективный выбор;
• исполнение политики, воплощенной в решениях.

Формирование публичной политики определяется особенностью публичного сектора и природой общественных благ.

Публичный сектор — сложно определяемое понятие. Он может отождествляться со сферой правительственной активности и ее условиями; с производством основных государственных решений и его результатами; с правительственными расходами, инвестициями и трансферами; с государственным производством. Публичный сектор выражает сферу публичной политики. Общественные блага касаются целей публичной политики; последняя должна учитывать их основные качества: неисключаемость и совместность.

Следует сказать, что сфера публичной политики в современном обществе имеет тенденцию к расширению. Показателем этого процесса может служить доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте, которая фиксирует масштаб деятельности современного государства, а также масштаб публичного сектора.

Если рассматривать динамику роста доли совокупных расходов государств в валовом внутреннем продукте, то в Японии в 1970 г. эта доля составляла 20,0%, в 1989 г. — 32,4 %, в 2009 — 39,5; в Соединенных Штатах Америки — соответственно 32,5; 36,0 и 41,2%; в Швеции — 44,7; 61,5 и 55,2%, в Великобритании — 39,6; 40,5 и 51,6%, в Германии — 37,5; 43,8 (до объединения) и 47,5% (для 1970 и 1989 гг. использованы данные из: Якобсон, 1996, с. 28–29). В некоторых отраслях публичного сектора, например в здравоохранении, растет доля публичных рас- ходов (см. табл. 57).

Из таблицы видно, что за почти пятьдесят лет публичные расходы на здравоохранение выросли в большинстве стран. Исключение здесь составляют Великобритания, Новая Зеландия и Швейцария, но в Великобритании и Новой Зеландии расходы на здравоохранение из публичных источников все равно составляют значительную долю — более 80%.

В Швейцарии уменьшение было тоже незначительным (всего на 1,5%). В некоторых странах рост был очень значительным. Так, в Австралии доля публичных расходов на здравоохранение увеличилась за этот период на 20,4 пункта, в Канаде — на 26,6 пункта, в Нидерландах — на 29,2 пункта, в США — на 21,5 пункта.

Интересно, что процент расходов на здравоохранение из бюджета центрального правительства стран, которые характеризуются высокими общими расходами на эти цели, в 1990-е гг. была небольшой. Так, в Швеции эти расходы составили 0,3% в 1996 г., в Норвегии — 3,9% в 1995 г., в Японии — 1,6% в 1993 г. Наибольшая доля расходов из бюджета была характерна для Франции — 21,7% в 1993 г., Швейцарии — 19,8% в 1995 г. и США — 19,7% в 1996 г.

Развернутое описание содержания публичной политики применительно к сравнительному исследованию предложил Дональд Хенкок. В основе его таксономии категорий сравнительной публичной политики лежит широкое представление о компонентах политического процесса (policy process), включающее метатеоретические предпосылки об обществе, описание детерминант политики (как и по- чему производится политика) и оценку результатов публичной политики.

Это систематическое описание Хенкок свел в таблицу. Описывая эту схему, автор проводит различия между группами исследователей на основании различий их методологических подходов. Прежде всего выделяются различные трактовки общества, на которое воздействует публичная политика.

Большинство исследователей основывается на либеральной концепции рационального индивидуального интереса и социального плюрализма. В соответствии с их методологией задача исследования публичной политики заключается в поиске экономических и поведенческих факторов, которые позволяли бы описывать и объяснять процесс выработки политических решений.

К этому направлению принадлежит большинство ученых. Меньшинство исследователей используют структурно-функциональный подход вместе с институционализмом. В соответствии с этим природа государственной политики, включая институциональные условия и деятельность элит по политическому выбору, играет цен- тральную роль в детерминации результатов политики.

Различаются исследователи и по концептуализации самой публичной политики. Естественно, что эти различия проистекают из различий в трактовке общества. Большинство компаративистов интерпретируют результаты политики как продукт априорных экономических, социальных или политических факторов.

В соответствии с этим результаты политики в значительной мере определяются самим процессом выработки решений, определения политической стратегии. Этот же процесс служит объяснительной переменной и для конфигурации политических систем. Как всегда, имеется и компромиссная методологическая ориентация, когда политика рассматривается и как зависимая, и как независимая переменная, что определяется контекстом исследования.

Выявляя детерминанты политического выбора, компаративисты делают акцент либо на зависимости политики от экономики, либо на самостоятельной роли политических факторов, типа политических идей, национальных политических элит, политических партий и групп интересов, институтов государственной власти.

Публичная политика как ключевая фаза современного политического процесса включает регулирование таких областей, как здраво- охранение, жилищное строительство, налоги, социальное страхование, экологическая безопасность, образование, занятость. Габриэль Алмонд и Бингхем Пауэлл определяют области сравнительного изучения публичной политики по результатам правительственной активности и видам правительственной деятельности по достижению поставленных целей.

Они классифицируют эти действия и результаты по четырем группам. Во-первых, публичная политика различных государств может быть представлена в виде выделения ресурсов из национальных и международных источников, т. е. денег, товаров, людей и услуг, для обеспечения потребностей населения.

Чисто количественная оценка публичной политики позволяет говорить о масштабах публичного сектора и о его структуре. Во-вторых, публичная политика характеризуется распределительной и перераспределительной активностью правительств. При сравнении государств важно ответить на вопрос, какие блага и почему перераспределяются в данном обществе.

В-третьих, публичная политика регулирует человеческое поведение, т. е. использует принуждение и стимулирование для осуществления согласия относительно выделения ресурсов и их распределения.

В значительной мере это определяется типом политической системы, характером публичной администрации. В-четвертых, публичная политика может быть охарактеризована символическим действием, политическими речами, праздниками, публичными мероприятиями, используемыми лидерами для социализации молодежи и идентификации населения с режимом, т. е. для вовлечения населения в желаемые формы поведения.

Сфера сравнительного анализа публичной политики имеет границы, сопоставимые со сферой демократической теории. По всей видимости, публичная политика представляет собой особый род активности государства и других публичных организаций, нацеленной на удовлетворение потребностей населения, что особенно характерно для демократических государств и политических систем.

Хотя и другие государства проводят публичную политику, демократическая публичная политика более разнообразна, широка по охвату предметов регулирования, отчетливо связана с демократическими характеристиками политической системы (партии, избирательные системы, ответственность государства, гражданские инициативы, местное само- управление и т. д.).

В этой связи Ричард Хофферберт и Дэвид Чингранелли пишут, что «в центре проблем, поставленных сравнительным анализом политики (policy), лежат темы, ключевые для демократической теории. Имеется ли систематическая связь между результатом правительственных действий и различиями в таких формах демократической практики, как виды репрезентации (например, равенство избирательных округов, пропорциональная или мажоритарная система выборов), структура политических партий и их действия, различия в конституционных деталях, результаты выборов?

Могут ли институциональные усовершенствования изменить результаты политики? Или релевантность политических дифференциаций в политическом действии или правительственных институтах определяется непреодолимым давлением со стороны экономических ресурсов и социальных обстоятельств?

Является ли современное государство всеобщего благосостояния опытом «регулирования бедности» или логическим следствием демократического политического устройства?» Сравнительный анализ публичной политики в сопоставлении со сравнительным анализом демократических систем показывает значительный уровень взаимодействия между ними.

В этом смысле сравнительная публичная политика в демократических государствах логически завершает тему демократии, так как последняя характеризуется не только институтами, процедурами, но и существом проводимой публичной политики.

Демократические институты и процедуры дополняются здесь демократическими политическими стратегиями, содержание которых опирается на принцип приоритета прав человека, свободы и справедливости. Рассмотрим ряд подходов в сравнительном анализе публичной политики, которые выражают ее взаимосвязь с демократической теорией.