Предмет и пределы надзора

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.

Речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решение стоящих перед прокуратурой задач, в чем наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора, соблюдение Конституции РФ, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти , местного самоуправления , должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения положений Конституции и закона. Специально выделено в статье закона в качестве составной части предмета надзора – соответствие правовых актов закону, как наиболее значимая характеристика надзорной деятельности прокуратуры.

Соблюдение Конституции и исполнение законов выражается в виде действий или правовых предписаний: в действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются дозволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция Конституции и закона как  регуляторов общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов строго определенной Федеральным законом совокупностью органов, организаций и должностных лиц.

Этот перечень исчерпывающий, дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов.

В компетенцию Генеральной прокуратуры РФ входит осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, органами контроля, их должностными лицами.

Прокуратуры городов (районов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, городскими (районными) территориальными органами исполнительной власти, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Вышестоящие прокуратуры вправе принимать на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуратур.

Практически важный вопрос: какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная определенность надзорной деятельности прокуратуры.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В системе законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, первое место, безусловно, занимает Основной закон государства. В Конституции РФ содержатся нормы прямого действия, таким образом оказывается непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения, причем в первую очередь на общественные отношения, наиболее важные для жизнеспособности общества и государства. Неуклонное соблюдение Конституции Российской Федерации составляет фундамент законности.

В систему действующих на территории Российской Федерации законов входят конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В них закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации, положения, характеризующие основы организации государственной власти и местного самоуправления; права, свободы и обязанности человека и гражданина; вопросы отношений государства и личности; порядок формирования и компетенции представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.

Подзаконные акты в большинстве случаев являются непременным элементом механизма исполнения законов. Общие положения законодательных актов в них получают конкретизацию, снабжаются рекомендациями, расширяющими представление правоприменительных органов об условиях исполнения законов. С их помощью достигается более глубокое и всестороннее уяснение смысла законов. Знать подзаконные акты прокурор, безусловно, обязан, но это не означает необходимости осуществления надзора за их исполнением: исполнение подзаконных актов – это предмет заботы органов исполнительной власти, контролирующих органов. У прокуратуры другие задачи. Подзаконные акты – это акты законоисполнительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Прокуратура, в силу своего государственно-правового статуса, обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны.

Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и ставить вопрос об устранении правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов; прокурор не вправе подменять другие органы, его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер прокурорского надзора, как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которого входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой – обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.