Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Согласно ст.3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 05.06.2007 № 87-ФЗ, от 28.12.2010 № 404-ФЗ) организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
Одновременно с этим положением указывается, что на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ)

Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, поэтому в соответствии с п. «о» ст.71 Конституции РФ правовое регулирование статуса и деятельности прокуратуры отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации.

В течение 20 лет действия Конституции РФ ученые и правоприменители активно обсуждали причины включения положений о прокуратуре в гл. 7 Основного Закона страны, именуемую «Судебная власть». Существующие точки зрения о месте прокуратуры в системе государственных органов можно разделить на три позиции.

Одни исследователи относили прокуратуру к четвертой (отдельной) ветви власти – надзорно-контрольной и говорят о необходимости закрепления ее статуса в отдельной главе Конституции РФ. Другие авторы предлагают признать прокуратуру органом президентской власти. Есть мнение, что прокуратура России не относится ни к одной из трех ветвей власти в ее классическом понимании.

В итоге, спустя два десятилетия с момента принятия Конституции 5 февраля 2014 г.
был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», и гл. 7 Основного Закона страны получила новое, соответствующее ее содержанию название – «Судебная власть и прокуратура».

Редакция указанного Закона, с одной стороны, не позволяет поставить знак равенства между судебной властью и прокуратурой, с другой – формально усиливает позицию авторов, воспринимающих прокуратуру как особый государственный орган или отдельную ветвь власти.

При этом указывается на такие полномочия прокуратуры, как самостоятельность элемента государственного механизма; функционирование от имени государства и по его поручению на основе нормативных правовых актов и в соответствии с нормативными предписаниями; выполнение свойственных только ему задач и функций, наделение властными полномочиями; совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей; осуществление конкретно-организационной деятельности; наличие обеспеченной государством необходимой материальной базы; обладание правовым статусом и действие на определенной территории. 

Согласно Закону РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» значительно расширяются полномочия Президента РФ по назначению на должность руководителей прокурорских органов.

Так, Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ.

Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются
на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.

Возвращаясь к соотношению положений Конституции Российской Федерации и Закона о прокуратуре РФ следует отметить, что все иные нормативные акты субъектов Федерации не могут регламентировать вопросы организации и деятельности прокуратуры России.

В то же время следует иметь в виду, что пункт «л» ст. 72 Конституции РФ, относящий кадры правоохранительных органов, в том числе и кадры прокуратуры, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может означать лишь согласование с органами государственной власти субъекта Российской Федерации назначение на должность
прокуроров субъектов Российской Федерации.

Порядок и процедура дачи такого согласия определяется конституциями (уставами) субъектов Федерации самостоятельно.

Помимо Конституции РФ, нормативные акты составляющие правовую основу организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, могут быть классифицированы в зависимости от уровня и юридической силы:

1) международные договоры Российской Федерации;

2) федеральные законы, в том числе и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Однако они не исключают, более того предусматривают возможность регулирования отдельных вопросов организации и деятельности прокуратуры нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и др Международные договоры.

В соответствии с ч.1 ст.3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на международные договоры указывается как на одну из правовых основ организации и деятельности прокуратуры России, поскольку согласно ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы, и если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Отсюда следует, что по юридической силе такие международные договоры, нормы и принципы международного права выше, чем иные нормативные акты. В числе международно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры указывается лишь на международные договоры Российской Федерации, вместе с тем элементом правовой основы являются и нормы и принципы международного права, под которыми понимаются императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств, в целом, отклонение от которых недопустимо.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств, в целом, в качестве юридически обязательного. 

Под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Непосредственное осуществление международных договоров о взаимной правовой помощи по гражданским, семейным, уголовным и иным делам.

Его правовую основу также составляют международные договоры Российской Федерации. Это, как правило, договоры и конвенции, пере-чень которых чрезвычайно обширен. В связи с этим можно обратиться к Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г.

Правовая основа «сотрудничества в области оказания учреждениями юстиции правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам» государств – членов Содружества Независимых Государств предусмотрена Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.

Одним из видов правовой помощи при непосредственном осуществлении международных договоров является выдача, особенность которой состоит в ее регулировании специальными международными договорами.

После заключения Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. были заключены два аналогичных соглашения между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Туркменистана, а также между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Прокуратурой Республики Таджикистан от 7 декабря 1995 г., тексты которых были объявлены Приказом Генерального прокурора РФ N 4 от 26 января 1996 г. «Об объявлении соглашений о правовой помощи и сотрудничестве».

4. Еще одной разновидностью международного сотрудничества органов прокуратуры является создание Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств, созданный совместным решением генеральных прокуроров государств – участников СНГ от 7 ноября 1995 г.

Решением Совета глав государств СНГ от 25 января 2000 г. Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее Закон о прокуратуре РФ) Закон о прокуратуре РФ был принят 17 января 1992 г. В дальнейшем в Закон неоднократно вносились изменения и дополнения.

В нем содержатся основные положения статуса прокуратуры в целом и различных составляющих ее звеньев, определяется понятие прокуратуры как единой федеральной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В Законе о прокуратуре РФ обозначены основные принципы организации и деятельности прокуратуры, функции прокуратуры, система и структура органов прокуратуры, полномочия прокуроров различных уровней по руководству подчиненными органами прокуратуры.

 В самостоятельных разделах Закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли и иные функции) прокурорского надзора, регулируются общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами.

Значительное место уделено критериям прохождения службы и требования к кадрам в органах и учреждениях прокуратуры, меры поощрения и дисциплинарной ответственности работников. Определен специальный порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Установлена особая защита прокурорских
работников.

В Законе о прокуратуре расширена законодательная регламентация особенностей организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры.

Федеральные законы, регламентирующие деятельность органов прокуратуры Деятельность органов прокуратуры, помимо Закона о прокуратуре РФ, регламентируется также и иными федеральными законами.

В частности, процессуальное положение прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном процессе, при производстве по делам об административных правоарушениях регламентируется соответственно Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (УПК РФ), Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (ГПК РФ), Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (АПК РФ), Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Надзорные полномочия прокурора в соответствующих сферах правоотношений регламентируются Таможенным кодексом Российской Федерации, Трудовым кодексом Российской Федерации и другими кодексами.

Нормы, касающиеся прокурорского надзора, содержатся в федеральных законах, определяющих организацию и деятельность правоохранительных органов. К их числу следует отнести: Федеральные законы от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ «О полиции», от 3 апреля 1995 г.

«О Федеральной службе безопасности», от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» и другие. В нормах этих Законов воспроизводится требование Закона о прокуратуре РФ относительно осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов.

Задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров определяет Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15.07.95 № 103-ФЗ (с посл. изменениями и дополнениями), поскольку данная сфера правоотношений является предметом прокурорского надзора.

Компетенция прокуроров закреплена также в таких Федеральных законах, как «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ и др.

Нормативные акты Президента Российской Федерации, регламентирующие деятельность прокуратуры С момента принятия Конституции РФ и до принятия соответствующих законов правовое регулирование в стране зачастую осуществлялось с помощью указов Президента Российской Федерации.

Соответственно прокуроры также руководствовались указами Президента Российской Федерации, создающими правовой механизм реализации конкретных норм законов. Например, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 г.

К таким нормативным актам можно отнести Указы Президента РФ от 21.11.2012 № 1563 (ред. от 13.07.2015) «О классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»),

«Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» от 16.05.2014 №3383, «Об установлении Дня работника
прокуратуры Российской Федерации» от 29.12.1995 № 13294, «О дополнительных гарантиях и компенсациях работникам органов прокуратуры Российской Федерации, осуществляющим служебную деятельность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и членам их семей» от 30.10.2009 N 1225 5 и др.

Акты Генерального прокурора Российской Федерации Для упорядочения и совершенствования организации и деятельности прокурорских органов важное значение имеют нормативные акты Генерального прокурора РФ.

В соответствии со ст.17 Закона о прокуратуре РФ Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности органов прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Акты Генерального прокурора Российской Федерации относятся к категории ведомственных подзаконных нормативных актов и основываются на положениях Конституции РФ, Закона о прокуратуре РФ, других федеральных законах, положениях международных договоров Российской Федерации. Приказы Генеральной прокуратуры РФ, утвержденные Генеральным прокурором РФ, издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников.

В качестве таковых могут выступать: общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов и т.д.

В этой связи Генеральным прокурором Российской Федерации были изданы, в частности, следующие отраслевые приказы: «Об утверждении Инструкции по учету кадров прокурорских работников в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» от 09.11.2009 № 983-к;.

«Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых в следственных изоляторах» от 5 августа 2003 г. № 27; «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе» от 5 июня 2003 г. № 20; «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» от 2 декабря 2003 г. № 51;

«О классных чинах прокурорских работников органов прокуратуры, действующих на территориях Республики Крым и г. Севастополя» от 20.04.2015 №187; «Об
участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» от 20 ноября 2007 г. №185 и др.

Указания Генерального прокурора Российской Федерации, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры.

Они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением отдельных законов (например, о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др.) Указания могут издаваться на основе обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Некоторые указания Генерального прокурора Российской Федерации по силе своей обязательности (по кругу субъектов) выходят за пределы прокурорской системы.

Так, указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим дополнительного законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности.

Имеются в виду указания не по конкретным делам, а указания более общего, принципиального характера.

Такие указания представляют собой результат обобщения практической деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений и направлены на совершенствование деятельности прокуратуры, повышение гарантий обеспечения законности, соблюдения прав и свобод граждан.

Распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. В качестве примера можно привести Распоряжение Генпрокуратуры РФ № 270/27р, МВД РФ № 1/9789, ФСБ РФ № 38 от 16.12.2008 «О совершенствовании работы по предупреждению и пресечению деятельности общественных и религиозных объединений по распространению идей национальной розни и религиозного экстремизма»; Распоряжение Генпрокуратуры России от 19.12.2013 № 544/45р

«О порядке предоставления органами прокуратуры отчетов о результатах рассмотрения обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту Российской Федерации, и принятых по ним мерах». В печати данные документы опубликованы не были. 

Положения как нормативный акт, утверждаемый Генеральным прокурором Российской Федерации, регламентируют статус отдельных структурных подразделений прокуратуры, например структурных подраз-делений Центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации, наиболее крупных специализированных прокуратур, а также порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

В качестве примера можно привести «Положение о правовом управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (утв. Генпрокуратурой России 23.01.2012); «Положение о Главном управлении по надзору за следствием Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (утв. Генпрокуратурой России 01.03.2012) и др. Как правило, такие документы в печати не публикуются, поскольку они подлежат внутреннему использованию.

Инструкции утверждаемые Генеральным прокурором Российской Федерации определяют процедуру осуществления отдельных видов деятельности, в частности организации делопроизводства, статистического
учета, порядка хранения документов и т.д. территориальных и специализированных прокуратур, определяют порядок прокурорских проверок и регулируют многие другие вопросы прокурорской деятельности.

Характерным примером является «Инструкция о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации», (утв. приказом Генпрокуратуры России от 28.04.2016 № 255); «Инструкция о порядке прекращения (продления) службы прокурорских работников, достигших предельного возраста нахождения на службе», (утв. приказом Генпрокуратуры России от 12.10.2015 № 559) и др.

Акты органов судебной власти. Следует согласиться с мнением о том, что к источникам прокурорского права, как и любой другой отрасли права, являются и акты органов судебной власти.

К ним, в первую очередь, следует отнести решения Конституционного Суда РФ, который разрешая противоречия между нормативными актами, во многих случаях создает нормы права, то есть занимается правотворчеством.

Помимо решений Конституционного Суда РФ в качестве источников прокурорского права могут рассматриваться и решения иных органов судебной власти: Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ до его упразднения.