Организация работы по надзору за исполнением законов

Действенность надзора за исполнением законов, эффективное использование представленных прокурору полномочий обеспечиваются надлежащей организацией работы прокурора на данном направлении надзорной деятельности, которая должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились наиболее актуальные вопросы обеспечения законности. Надзор осуществляется на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Исходя из особенностей ситуации в стране в целом, в регионе, характеристики состояния законности выделяются актуальные направления работы прокурора по надзору за исполнением законов.

Основные направления надзора в данной сфере – это надзор за исполнением: законов о приватизации; о внешнеэкономической деятельности; о земле; о собственности; о предпринимательской деятельности; банковского законодательства; налогового законодательства.

Требования к лицам, осуществляющим «общий надзор», отличаются повышенной строгостью. Они должны обладать высокой общей и правовой культурой, иметь способность самостоятельно принимать решения в любой надзорной ситуации, быть коммуникабельными, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы.

В прокуратурах городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на ведущих этот участок работы помощников прокурора (руководят заместители прокурора либо непосредственно стоящие во главе их прокуроры). В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуре РФ надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в состав подразделений по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее  информационного обеспечения. Все постоянные источники информации должны быть взяты под непрерывный контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях производится систематически и с максимальной полнотой.

Планирование составляет неотъемлемую часть управления в органах прокуратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации планирование обеспечивается в соответствии с ее Регламентом, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 89, которым предусмотрено планирование ее работы на полугодие. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов Российской Федерации. Общие принципы и порядок планирования имеют силу и для прокуратур городов и районов, хотя здесь планы обычно составляются на менее длительный срок. Задания по плану формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора.

К числу ключевых элементов организационного обеспечения эффективного применения полномочий прокурора по надзору за исполнением законов относится работа по организации проведения конкретных  прокурорских проверок. На них замыкаются в конечном счете все действия организационного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок по существу подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов по нескольким правовым сферам (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов каким-либо одним органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или даже нескольких их групп (Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство имущественных отношений РФ, Министерство финансов РФ). Охватываемые прокурорскими проверками периоды, как правило, не превышают месячный срок.

В основном проводятся проверки текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Содержится она в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, в сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.

Другой вид проверок носит более масштабный характер, отражает своего рода  стратегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитываются особенности конкретной исторической ситуации.

Основные этапы проверки: подготовительный, собственно проверка, реализация материалов проверки.

Подготовительный этап: предметное изучение нужного законодательства; предельно точное определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, средств получения анализа и оценки данных, состава лиц, включая специалистов, силами которых должно быть обеспечено ее производство. Все отражается в плане проверки. Существенную помощь в подготовке проверки и разработке обоснованного плана оказывает знание типичных нарушений законов, относящихся к соответствующей правовой сфере.

Собственно проверка (главный, ключевой этап) – получение массива информации, позволяющего обеспечить выявление фактов нарушений закона и соответственно создать условия для их последующего устранения. Решается это путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Необходимо использовать тактику прокурорского надзора, поскольку установление фактов нарушений закона часто протекает в ситуациях, характеризующихся отношениями противостояния сторон, по своей природе конфликтных. С помощью тактики надзорных действий определяется оптимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются условия полноты реализации возможностей получения нужной информации, заложенных в различных видах полномочий прокурора.

Изучение практики прокурорского надзора позволяет выделить большое количество признаков, показателей несоответствия правовых актов законам. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании закона, регламентирующего иные, нежели отраженные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода запретов, присвоения данным органом не принадлежащих ему полномочий.

Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и обоснование заведомо неправомерного решения, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта федеральному закону может указывать нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Решения прокурора реализуются в форме актов прокурорского реагирования – протеста, представления, постановления.

Данный этап органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением принятых им мер акты прокурорского реагирования могут не достигать своих целей.

В процессе контроля обращается внимание на сроки рассмотрения прокурорских документов, своевременность принятия по ним мер.

Сообщение о принятых мерах представляется прокурору в письменной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными, которыми располагает прокуратура, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых информируется прокурор. В сложных случаях практикуется проведение контрольной проверки.