Объект и предмет науки государственной гражданской службы

Любая наука — это сложная многоэтажная конструкция, внешний облик которой выражается обычно в названии. В древности и в Средние века основное внимание исследователей привлекало, по вполне понятным причинам, государственное управление.

Возникновение технических управленческих наук — кибернетики, теории систем, информатики, теории проектирования, синергетики и др. — породило надежду на то, что с их помощью удастся осмыслить трудности и противоречия социального развития.

Для того чтобы подчеркнуть социальную специфику своих  исследований,некоторые авторы попытались предложить для них и новые названия — «социальная кибернетика», «социальная информатика», «социальная синергетика», «государственный менеджмент», «социальный менеджмент» и др. Однако эти названия не прививаются и пока не входят в научный и практический оборот.

Вместе с тем в публикациях различного рода все чаще для обозначения конкретных административных вопросов государственного управления стало использоваться понятие «государственная служба», а теперь его разновидность — «государственная гражданская служба».

Эта наука выделилась, а точнее, отпочковалась от традиционной науки политологии.

Ныне понятие «государственная гражданская служба» употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной (аппаратной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом процессе. Допустимо ли такое двоякое использование одного и того же понятия? Не лучше ли взять на вооружение ранее предложенные понятия «государственный менеджмент», «социальный менеджмент» и др.?

Например, понятием «история» обозначают и сам исторический процесс, и науку об этом историческом процессе; понятием «технология металлов», обозначают и порядок обработки металлов, и науку об этом порядке обработки металлов и т.д.

Одним словом, подобная двойственность понятий — дело достаточно распространенное и не создает особых затруднений ни в теории, ни на практике.

В последние годы в России наблюдается повышенный интерес к административному управлению. Совершенно очевидно, что наука «государственной гражданской службы» является продолжением и дополнением таких управленческих наук, как политология (политическое управление) и государствоведение (государственное управление).

Но вместе с тем она имеет свой специальный предмет, который позволяет ей отмежеваться от них и выделиться в самостоятельную научную и учебную дисциплину. Кроме того, государственная гражданская служба выступает и как особая отрасль профессиональной деятельности, которая существенно отличается от политического и государственного управления.

Государственная административная власть в дальнейшем изложении будет называться так, как она называется в тех законах, которые будут анализироваться.

В советское время понятие «государственная служба» трактовалось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали любую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность управленческого персонала или хозяйственно-технических подразделений, обслуживающих данный управленческий персонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех, кто был занят на такой службе, называли «государственными служащими».

О государственной службе заговорили всерьез у нас в стране лишь после опубликования Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г., которым было утверждено «Положение о федеральной государственной службе». Этот указ очень внимательно изучался всеми, кто был занят в системе государственного управления.

Он порождал массу вопросов, ответы на которые находились с трудом или даже не найдены до настоящего времени. Поскольку указ по большинству своих статей не имел прямого действия, то в основном так и остался нормативным актом рамочного характера, документом о намерениях нашей российской государственной власти.

Вместе с тем данный указ сыграл роль довольно сильного организационного толчка для сосредоточения усилий в целях скорейшего решения чрезвычайно актуальной и сложной социальной проблемы — создания в России качественно нового государственного устройства, свободного от партократизма и тоталитаризма.

Ведь сейчас уже ни для кого не секрет, что прежнее наше «социалистическое государство», выступавшее первоначально в виде «диктатуры пролетариата», а затем в виде «общенародного государства», было на самом деле государством партийной и советской номенклатуры.

Обюрократившаяся партийно-советская номенклатура была стержнем, несущей конструкцией этого государства. Поскольку КПСС и советская власть в конце 90-х гг. XX в. были ликвидированы, то, совершенно очевидно, назрела задача по конструированию и строительству нового российского государства, существенное место в котором будет занимать государственная служба.

Упомянутый президентский указ имел три важнейших следствия.

Во-первых, он ускорил создание в июне 1994 г. специального научно-учебного центра — Российской академии государственной службы (РАГС), которая взяла на себя основное бремя по научной разработке проблем и подготовке кадров для государственной службы.

Эту двуединую задачу начали решать и некоторые другие государственные учебные заведения. Во-вторых, стимулировал подготовку и принятие 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

К настоящему времени уже изданы монографии, несколько сборников и значительное количество статей, защищено множество кандидатских и ряд докторских диссертаций, в которых начат научный анализ государственной службы как особой профессиональной деятельности.

Все это вместе взятое актуализировало подготовку кадров (ученых и практиков), специализирующихся по вопросам государственной службы. Вполне естественно, что основной учебной дисциплиной для данных специалистов является теория государственной службы.

Теорию аппаратной деятельности в зарубежных странах называют «административной наукой», или «государственно-административным управлением».

Поскольку в России данная наука только складывается, ее пока называют «государственной службой», а теперь после раздела государственной службы на три вида — «государственной гражданской службой».

Нередко как за рубежом, так и в России государственную гражданскую службу именуют «администрократией» (лат. administrocratos — административная власть).

Как соотносятся между собой наука гражданской службы (административная наука) и наука государственного управления (государствоведение)? Административная наука не может, да и не занимается всеми вопросами государственного управления (государствоведения). Она всецело сосредоточивается лишь на деятельности государственной администрации.

Известный французский ученый, специалист по вопросам государственной администрации Ролан Драго считает, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами.

Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти».

Итак, каков объект и предмет науки государственной гражданской службы? Вполне очевидно, что ее объектом является государственное управление, государство как таковое, частью которого она является.

Тогда как ее предметом служит деятельность государственных гражданских служащих, объективные законы и принципы государственного административного (аппаратного) управления.

Именно государственная политическая власть — предмет науки государственного управления (государствоведения), тогда как предметом науки государственной гражданской службы является государственная административргая власть.

Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же — две специфические части государственной власти, что и служит объективной основой для данной дифференциации наук.

Деятелъностно-функциональное направление основное внимание уделяет выяснению специфики гражданской службы как профессиональнои деятельности, структурированию этой деятельности в соответствии с социальными потребностями, дифференциации гражданской службы в зависимости от ветвей и уровней власти на различные функции, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения гражданской службы, улучшению документооборота и хранения документов.

Предметом исследования структурно-институционального направления являются процесс формирования государственного аппарата по различным ветвям и уровням власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование государственного управления, формы учреждения государственных должностей гражданской службы, аппаратная иерархия, а также отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами давления, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

В задачу кадроведческого направления входит обычно изучение различных моделей коллективного или индивидуального поведения гражданских служащих, отношений руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, вопросов служебной карьеры, профессиональной подготовки гражданских служащих, оптимальных форм приема и увольнения с гражданской службы, правового статуса и экономического обеспечения гражданских служащих, административно-политической элиты, стиля деятельности персонала гражданской службы, управления кадрами гражданской службы.

Направление административного менеджмента — самое молодое и, судя по всему, самое трудное. Оно пытается эффективные управленческие технологии предпринимательской деятельности адаптировать к специфике гражданской службы, чтобы интересы населения стали основной заботой государственного аппарата, а для этого рекомендует внедрить в него рыночную динамику.

Таким образом, теория гражданской службы — это одна из научных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется деятельности специфической группы управленческих работников — гражданских служащих. Содержанием данной науки является процесс формирования и функционирования государственного аппарата (администрации) как особой и необходимой части государственного управления, а также его участие в подготовке, процедурах принятия и реализации решений государственных органов.