Категории и сферы компетенции Европейского Союза

В соответствии с учредительными документами (Договорами) ЕС компетенция ЕС (как внутренняя, так и внешняя) подразделяется на отдельные сферы – сферы компетенции (англ. areas of competence; франц. domaines de competences).

При этом сферы компетенции ЕС могут иметь не только секторный характер (например, “транспорт”, “промышленность”, “сельское хозяйство” и т.д.), но и проблемно-ориентированный характер, т.е. относиться к определенным проблемам или задачам, решению которых должен содействовать Европейский Союз (например, “экономическое, социальное и территориальное сплочение” государств-членов).

После реформы Лиссабонского договора в целях более четкого разграничения компетенции ЕС и компетенции, сохраняющейся за государствами-членами, сферы компетенции Союза были сгруппированы в категории – категории компетенции (англ. categories of competence; франц. categories de competences).

Система категорий и сфер компетенции ЕС определена в разделе I части первой “Принципы” ДФЕС, который получил название “Категории и сферы компетенции Союза” (ст. 2–6). В первой статье этого раздела (ст. 2) указан перечень категорий компетенции ЕС и определены их юридические свойства. В последующих статьях указаны сферы, относящиеся к каждой из данных категорий.

Исключительная компетенция – это категория, в рамках которой государства-члены полностью отказались от суверенных прав в пользу ЕС. Как гласит § 1 ст. 2 ДФЕС: “Когда Договоры предоставляют Союзу исключительную компетенцию в определенной сфере, только Союз может законодательствовать и принимать юридически обязательные акты; государства-члены не могут сами осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом, или в целях претворения в жизнь актов Союза”.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение некоторых международных соглашений с третьими странами и международными организациями, в частности, любых соглашений, которые могли бы вступить в противоречие с учредительными документами и правовыми актами Союза.

Совместная компетенция – категория компетенции ЕС, сходная с предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, предусмотренными в ст. 72 Конституции РФ. В рамках совместной компетенции государства-члены передали суверенные права ЕС, в том числе по изданию законодательных актов, но сами не отказались полностью от их осуществления. Однако если по определенному вопросу совместной компетенции издан и юридически обязательный акт Союза, и юридически обязательные акты государств-членов, то акт Союза имеет приоритет в силу принципа верховенства права ЕС. Если же Союз не воспользовался своими полномочиями, то соответствующие отношения продолжает регулировать национальное законодательство.

Согласно официальному определению совместной компетенции в § 2 ст. 2 ДФЕС: “Когда Договоры предоставляют Союзу компетенцию в определенной сфере, и Союз, и государства-члены могут законодательствовать и принимать юридически обязательные акты в данной сфере. Государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией. Государства-члены вновь осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз решил прекратить осуществление своей компетенции”.

Это определение уточнено в Протоколе об осуществлении совместной компетенции, приложенном к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором. В соответствии с этим Протоколом если Союз издал законодательный акт или иной юридически обязательный источник права в рамках совместной компетенции, который охватывает только некоторые (не все) вопросы конкретной области общественной жизни, то по другим (не урегулированным правом ЕС) вопросам государства-члены сохраняют возможность самостоятельно устанавливать правила на национальном уровне.

Такая ситуация, например, имеет место в области регулирования рынка телекоммуникационных средств массовой информации, в том числе телевидения (Директива 2010/13/ЕС Европейского парламента и Совета от 10 марта 2010 г. о координации некоторых законодательных, регламентарных и административных положений государств-членов в отношения предоставления услуг аудиовизуальных средств массовой информации).

В отношении двух последних сфер ст. 4 ДФЕС содержит оговорку о том, что осуществление Союзом соответствующих мероприятий “нс будет препятствовать государствам-членам осуществлять свою собственную компетенцию”.

Таким образом, совместная компетенция ЕС фактически может рассматриваться как центральная категория компетенции ЕС.

Наибольшая часть суверенных прав, переданных государствами-членами институтам ЕС, реализуются именно в рамках совместной компетенции, оставляющей возможность государствам-членам издавать собственные правовые акты в части, не противоречащей праву ЕС.

Согласно § 5 ст. 2 ДФЕС: “В отдельных сферах и согласно условиям, предусмотренным Договорами, Союз располагает компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов, не подменяя при этом их компетенцию в данных сферах. Юридически обязательные акты Союза, которые принимаются на основании положений Договоров в отношении данных сфер, не могут производить гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов”.

Таким образом, вспомогательная компетенция – это категория компетенции, в рамках которой Союз оказывает различные виды содействия государствам-членам, в том числе финансовыми средствами (из бюджета ЕС). Однако установление правил поведения участников общественных отношений в соответствующих областях осуществляется только национальным законодательством. В отличие от исключительной и совместной компетенции ЕС не может здесь производить гармонизацию (в том числе унификацию) национального законодательства.

Кроме трех основных категорий компетенции ст. 2 ДФЕС указывает две дополнительные сферы деятельности Союза, которые подчиняются особым правилам. Они могут рассматриваться как дополнительные категории компетенции ЕС, имеющие специальный прапокой режим.

Это, во-первых, экономическая политика и политика занятости (§ 3 ст. 2 и ст. 5 ДФЕС). Целью экономической политики является выработка стратегии развития экономики в целом, экономического курса страны. Политика занятости есть комплекс мер, направленных на сокращение безработицы.

Во-вторых, в качестве особой (дополнительной) категории компетенции Союза выступает общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Предметом ОВПБ являются общеполитические (неэкономические) вопросы деятельности ЕС на международной арене, включая поступательное формирование общей оборонной политики (§ 4 ст. 2 ДФЕС).

Общая внешняя политика и политика безопасности возникла и развивалась как механизм координации внешнеполитических действий государств-членов (Европейское политическое сотрудничество с 1970 г.), затем вторая опора ЕС до вступления в силу Лиссабонского договора (с.

Эти исторические особенности предопределили современный правовой режим ОВПБ. Общая внешняя политика и политика безопасности продолжает формироваться путем межправительственных согласований в рамках институтов ЕС, состоящих из представителей отдельных государств-членов (Европейский совет на уровне глав государств или правительств и Совет на уровне министров). Напротив, подлинно наднациональные институты ЕС, представляющие общие интересы граждан Союза (Европейский парламент) или состоящие из независимых должностных лиц (Европейская комиссия, Суд ЕС), располагают в рамках ОВПБ ограниченными прерогативами.

Напротив, в других категориях и сферах компетенции ЕС законодательные и другие правовые акты, как правило, издаются

Советом ЕС совместно с Европейским парламентом на основе квалифицированного большинства, т.е. без права вето отдельных государств-членов.