Источники нормативно-правового регулирования публичных финансов

Публичные финансы, как отмечалось выше, всегда принимают форму правоотношений, т. е. отношений, существование которых невозможно вне пределов правового поля. Вот почему исследование публичных финансов в первую очередь должно опираться на изучение нормативно-правовой базы соответствующих финансовых отношений.

Правовые источники для исследователя, работающего в области публичных финансов и финансового права, являются важной частью эмпирической базы научной работы. С их помощью возможно определить меру дозволенного в этой сфере регулирования общественных отношений.

Право как один из важнейших социальных регуляторов отличается формальной определенностью. Правовая норма должна быть объективирована, выражена вовне, содержаться в конкретной форме. В противном случае она не сможет выполнить свое основное предназначение – регулирование общественных отношений, установление прав, обязанностей и ответственности для всех участников отношений.
Формы внешнего выражения правовых норм называют также источниками права.

В юридической науке выделяют несколько видов источников права: нормативные правовые акты, юридические (судебные и административные) прецеденты, правовые обычаи, правовая доктрина, общие принципы права.

Применение на практике тех или иных источников права зависит от ряда факторов. В первую очередь оно обусловлено принадлежностью национальной правовой системы к той или иной правовой семье. Для российской правовой системы, относящейся в романо-германской правовой семье, характерно, например, отсутствие в системе источников права судебных прецедентов.

В ряде случаев такая зависимость имеет исторические и социокультурные корни. Так, юридическая доктрина, занимавшая центральное место среди источников права в Древнем Риме, в настоящее время используется в таком качестве лишь в немногочисленных государствах Востока, где она может применяться в качестве одного из источников мусульманского права.

Наконец, существенное влияние на выбор формы существования правовой нормы оказывает характер регулируемых общественных отношений. Так, правовой обычай, являвшийся исторически первой формой права и в настоящее время практически повсеместно уступивший свои позиции писаному праву, до сих пор может применяться при регулировании гражданских отношений, торгового и делового оборота, однако его применение в качестве источника финансового права сегодня уже невозможно – публичные финансы регламентируются нормами исключительно писаного права.

В настоящее время для общеобязательного регулирования публичных финансов в Российской Федерации используются нормативные акты, которые принимаются государственными органами, наделенными соответствующими полномочиями. Для регулирования финансовых отношений на международном уровне заключаются международные договоры.

В системе нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, центральное место занимают законы. Закон имеет высшую юридическую силу среди прочих нормативных актов, которые по этой причине называются подзаконными актами (т. е. актами, принимаемыми в развитие и во исполнение закона и занимающими в системе нормативных актов позицию «под законами»).

Законы, содержащие нормы финансового права, по юридической силе будут уступать только конституции, а также международным договорам, которые имеют преимущественную юридическую силу по отношению к законам (ст. 15 Конституции РФ).

Особое место закона в системе источников финансового права объясняется тем, что с помощью финансово-правовой нормы происходит перераспределение финансовых ресурсов. Определенная часть финансовых средств, принадлежащих лицам на праве частной собственности (частные финансы), отчужденная в доход государства для реализации им своих функций, становится частью публичных финансов.

С целью придания такому движению средств легитимного характера должна быть принята соответствующая норма, облеченная в форму законодательного акта. Данное положение воспроизводится в конституции практически любого государства, закрепляющей обязанность каждого платить налоги, установленные законом; именно законом, а не каким-либо иным нормативным актом – указом, постановлением, приказом и т.д.

Как правило, нормативные и иные правовые акты выделяются в библиографическом списке источников, использованных при написании магистерской диссертации или любой другой исследовательской работы, отдельным разделом. Принцип выстраивания системы источников финансового права в порядке убывания юридической силы применяется традиционно и при оформлении списка, используемых нормативных и правовых актов.

Структура системы источников финансового права в Российской Федерации, выстроенной по принципу убывания юридической силы, в самом общем виде может быть представлена следующим образом:

1. Конституция Российской Федерации.
2. Международные договоры Российской Федерации.
3. Законы.
4. Подзаконные акты.

Среди законов сначала перечисляются федеральные конституционные законы, а затем – федеральные законы. Источники с равной юридической силы выстраиваются обычно по хронологическому принципу. Несмотря на то, что в соответствии с действующим законодательством кодифицированные акты (кодексы) имеют одинаковую юридическую силу с федеральными законами, их в списке литературы принято располагать в самом начале перечня федеральных законов.

В Российской Федерации, в отличие от ряда зарубежных стран, не существует финансовых законов в качестве самостоятельной категории законодательных актов (ср., например, с financial bill или money bill в англо- саксонском праве).

Следовательно, финансово-правовая норма может содержаться не только в специально принимаемых для регулирования финансовых отношений актах бюджетного, налогового, валютного и иных отраслей законодательства, но и в ряде так называемых непрофильных законов – законов, принимаемых для регулирования иных отношений, отличных от финансовых, но при этом содержащих одну или несколько норм, регламентирующих финансовые вопросы.

Если в отношении норм налогового права такая практика в настоящее время находится «под запретом» (т. е. налоговые нормы должны содержаться исключительно в актах законодательства о налогах и сборах или принимаемых в соответствии с ними подзаконных актов), то при регулировании иных финансовых отношений (бюджетных, валютных, таможенных и др.) могут встретиться непрофильные законы.

Так, в Федеральном законе от 31 мая 1999 г. № 104- ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области»13 статья 5 посвящена налоговому режиму, а статья 6 – таможенному режиму, действующему в Особой экономической зоне.

Ряд статей с финансово-правовыми нормами содержится, например, в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»: статья 11 – государственная поддержка кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей; статья 12 – сельскохозяйственное страхование, осуществляемое с государственной поддержкой; статья 14 – государственные закупочные интервенции, товарные интервенции для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и др.

В списке нормативных правовых актов такие «непрофильные» законы, если их немного, могут быть размещены вместе с актами финансового законодательства. Если же обнаружено большое количество «непрофильных» актов, то можно выделить два подуровня среди законодательных актов (см. пример 3.1).

Подзаконные акты ранжируются обычно по принявшим их государственным органам (в рамках одного и того же вида акты могут располагаться по хронологическому принципу).

Среди подзаконных актов наибольшей юридической силой обладают нормативные указы Президента РФ15. В настоящее время указы Президента РФ для регулирования финансовых отношений принимаются, если это непосредственно предусмотрено федеральным законом. Ушли в прошлое времена, когда указы Президента РФ могли приниматься по любому вопросу, не урегулированному законом, дабы заполнить «законодательный вакуум».

Распоряжения Президента РФ, как правило, не носят нормативного характера (они являются актами индивидуально-правового регулирования) и учитываются в разделе «Иные правовые акты». Правительство РФ может также принимать финансово-правовые нормы в развитие законов и в соответствии с ними. Формой правительственного нормотворчества являются постановления.

Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации (они также учитываются в библиографическом списке в разделе «Иные правовые акты»).

Административная реформа упорядочила деятельность федеральных органов исполнительной власти по нормативно-правовому регулированию финансовых отношений. Нормотворчество отнесено теперь к полномочиям федеральных министерств. Федеральные агентства и службы таких полномочий лишаются.

В отдельных случаях Президент РФ может своим Указом наделить иные федеральные органы исполнительной власти (кроме министерств) правом принимать нормативный правовой акт, регулирующий финансовые отношения. Так, указом Президента РФ нормотворческими полномочиями была наделена Федеральная таможенная служба.
Важное место среди подзаконных актов, являющихся источниками финансового права, занимают нормативные акты Центрального банка РФ.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 15 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»16 по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, он издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Описанную структуру источников права, регулирующих финансовые отношения, можно представить в следующем виде.

Все цитируемые в тексте магистерской диссертации (иной научно- исследовательской работы) или упоминаемые в библиографическом списке нормативные правовые акты должны содержать ссылку на официальный источник опубликования, по возможности, с полным указанием всех внесенных дополнений и изменений.

Под официальным опубликованием нормативного правового акта понимается помещение полного текста такого правового акта в специальных изданиях, признанных в качестве официальных действующим законодательством Российской Федерации.

Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания такими изданиями являются «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации» (ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1996 г. № 5- ФЗ17), для актов Президента РФ и Правительства РФ – «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации»18 (ст. 2 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 76319).

При необходимости установления, какая из официальных публикаций является первой, следует учитывать разъяснение, данное Конституционным Судом РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П). В нем отмечается, что дата выпуска «Собрания законодательства Российской Федерации» не может считаться днем его обнародования, так как она, как свидетельствуют об этом выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать и, значит, с этого дня получение гражданами информации о содержании закона реально не может быть гарантировано.

До тех пор пока данный вопрос не будет урегулирован на законодательном уровне, пользователю правовой информацией самому всякий раз придется решать вопрос о дате первой публикации, сравнивая даты публикации закона в «Парламентской газете», «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».

Для нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти и подлежащих государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, официальным опубликованием считается 17 СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801. опубликование в «Российской газете»20 и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»21 (п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, в ред. Указа от 13 августа 1998 г. № 963).

Акты, признанные Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. Такие акты, изданные, например, Министерством финансов РФ, публикуются в «Финансовой газете» (Приказ Минфина России от 4 марта 1999 г. № 47 «О совершенствовании работы по подготовке и государственной регистрации нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации»).

Официальным опубликованием нормативных актов Банка России считается их опубликование в официальном издании Банка России – «Вестнике Банка России» » (ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). В примере 3.2 приведено полное описание официальных источников опубликования нескольких источников финансового права (по состоянию на 1 декабря 2008 г.).

В системе источников финансового права нередко встречаются акты, утвержденные сразу несколькими государственными органами, наделенными соответствующей нормотворческой компетенцией. Пример оформления источников опубликования таких актов приводится ниже.

В отношении отдельных нормативных правовых актов перечень официальных источников опубликования с полным указанием всех дополнений и изменений, внесенных в данный акт, может быть очень громоздким. Поэтому нередко при оформлении ссылки на официальный источник опубликования нормативного правового акта указывается только источник первоначального опубликования.

В отдельных случаях только перечень изменений и дополнений к отдельным источникам финансового права (например, к Налоговому кодексу РФ, Бюджетному кодексу РФ) может составлять одну и более страниц текста. Вот почему нередко в научных публикациях встречается ссылка только на источник опубликования первоначального текста, без учета последующих изменений и дополнений.

С формально-правовой точки зрения такой способ описания источника официального опубликования нормативного правового акта является некорректным. Однако он нередко применяется при использовании текста нормативного правового акта, содержащегося в справочно-правовых системах («Консультант Плюс» и др.).

В исследовательских работах допускается использование оговоренных сокращений названий источников опубликования нормативных правовых актов: «Собрание законодательства Российской Федерации» – СЗ РФ, «Российская газета» – РГ, «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» – БНА и т. д.

Исследователь может использовать также официальные сокращения наименований государственных органов, принимающих нормативные правовые акты. Перечень полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти содержится, например, в Распоряжении Администрации Президента РФ № 943 и Аппарата Правительства РФ № 788 от 16 июля 2008 г.24 В примере 3.4 приводится извлечение из этого перечня.

В примере 3.5 приведены «облегченные» варианты описания источников официального опубликования (по первоначальному тексту) ряда нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения, с применением часто используемых в научной литературе сокращений. Производя сокращения, исследователю следует помнить, что любые сокращения в официальном (взятом в кавычки) названии нормативного правового акта недопустимы

Выстраивая систему нормативных правовых актов, регулирующих исследуемые финансовые отношения, следует помнить о федеративном государственном устройстве России, непосредственно влияющем на систему источников финансового права.

Нормотворческая деятельность в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях: федеральном (уровень Российской Федерации), региональном (уровень субъекта федерации) и местном (уровень муниципального образования). Заметим, что количество уровней нормативного регулирования зависит от характера регулируемых финансовых отношений.

Так, бюджетные и налоговые отношения регулируются на всех трех уровнях, в то же время эмиссионные и валютные отношения могут нормативно регулироваться только на федеральном уровне, поскольку Конституция РФ (ст. 71) относит эти сферы деятельности к исключительной компетенции Российской Федерации.

Структура системы источников финансового права на региональном уровне в целом воспроизводит аналогичную структуру, сформировавшуюся на федеральном уровне.

По принципу убывания юридической силы:

• конституции и уставы субъектов РФ;
• законы субъектов РФ: акты финансового законодательства и
  «непрофильные» законы, содержащие отдельные финансово-правовые нормы;
  подзаконные акты субъектов РФ:
• акты государственных органов общей компетенции (глав субъектов РФ, правительств субъектов РФ) и региональных финансовых органов и иных региональных органов управления публичными финансами.

Описание отдельных региональных источников права, регулирующих налоговые отношения в Республике Татарстан, с указанием источников их опубликования приводится в примере 3.6.

На местном уровне финансовые отношения могут регулироваться муниципальными правовыми актами:

• уставами муниципального образования, правовыми актами, принятыми на местном референдуме (сходе граждан);
• нормативными и иными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
• правовыми актами главы муниципального образования, постановлениями и распоряжениями главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В примере 3.7 дается описание источников муниципального финансового права.

Очевидно, что при исследовании финансовой проблематики особое внимание должно быть уделено изучению именно нормативных правовых актов. Такие акты содержат правовые нормы, которые носят общий характер, рассчитаны на неоднократное применение и тем самым отличаются от предписаний индивидуального характера.

Нормативные правовые акты устанавливают типовой масштаб поведения участников финансовых правоотношений, определяют их правовой статус, регулируя и закрепляя объем их субъективных прав и обязанностей, а также ответственности за совершенные правонарушения.

В то же время для исследования механизма финансово-правового регулирования невозможно обойтись без судебной практики, а также анализа иных правовых актов индивидуального характера, которые в совокупности составляют понятие ненормативных правовых актов. С их помощью исследователь может понять, как применяется та или норма, с какими сложностями может столкнуться практика применения нормы финансово- правой нормы.

Ценнейшая информация для исследователя может содержаться в разнообразных источниках судебной практики:

• документах Высшего Арбитражного суда РФ, Верховного Суда РФ, в том числе рекомендации и разъяснения судам о порядке рассмотрения различных категорий дел;
• документах Конституционного Суда РФ, содержащие информацию о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов;
• документов иных институтов судебной системы Российской Федерации (Совета судей РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и др.);
• судебных актах (решениях, определениях, постановлениях, протестах и др.) по конкретным делам;
• источниках информации о судебной статистике; и др.

Как уже отмечалось, российское право не является прецедентным (в отличие, например, от права Великобритании или США) и по одинаковым основаниям российские суды могут выносить различные, порой прямо противоположные решения.

Однако это не умоляет ценность для исследователя информации о решении по конкретным делам: с их помощью исследователь выясняет, каким перечнем нормативных правовых актов суд руководствуется при вынесении решения по конкретной категории споров и по данным обстоятельствам, чем мотивируются выносимые судами решения и т. д.

Особую ценность для исследователя представляют акты, в которых обобщена судебная практика с целью обеспечения единообразного применения правовой нормы (например, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. № 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления», информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 июня 1999 г. № 42 «Обзор практики рассмотрения споров, связанных с взиманием подоходного налога», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. № 1«О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем»29 и др.).

Судебная практика обобщается также на уровне судебных арбитражных судов (ФАС) округов: Обзор судебной практики ФАС Волго-Вятского округа «Обобщение практики рассмотрения споров, связанных с применением санкций по части первой Налогового кодекса Российской Федерации», Обзор судебной практики ФАС Московского округа «Обобщение практики по рассмотрению споров, связанных с применением валютного законодательства», Обзор судебной практики ФАС Волго-Вятского округа «Обобщение судебно-арбитражной практики по спорам, связанным с нецелевым использованием средств федерального бюджета» и др.

Большая работа по обобщению судебной практики проводится справочными правовыми системами. В «Консультант Плюс», например, содержится специальная рубрика «Подборки судебных решений», в которой размещены подготовленные специалистами подборки судебных решений с краткими аннотациями, сформированные по тематическому принципу или в привязке к конкретной статье, главе, разделу законодательного акта.

Тысячами исчисляется количество находящихся на данный момент в обращении ненормативных правовых актов, которые разъясняют уже принятые финансово-правовые нормы, содержащиеся в законах и различных подзаконных актах. К числу таких актов относятся инструктивные, информационные и иные письма, телеграммы, телетайпограммы, методические указания и рекомендации, пояснения и т. п.

Еще недавно практика нормотворческой деятельности допускала облечение вновь созданной нормы в форму писем, телеграмм и т. д. Это привело к тому, что наиболее важные и сложные финансовые отношения регулировались не законодательными нормами, а ведомственными письмами, так что чиновничья переписка стала повсеместно вытеснять закон из сферы нормативного регулирования.

Ситуация начала меняться к лучшему после принятия Постановления Правительства РФ от 3 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России», в которых установлено, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

В настоящее время все еще можно встретить отдельные письма и даже телеграммы, содержащие нормативные предписания, однако ими оказываются так называемые юридические переживания – акты, принятые до установления в 1997 г. действующего порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов.

Правовые акты, содержащие разъяснения и правовой нормы, не подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию. Нередко они вообще не публикуются и попадают в научно-практический оборот чрез справочные правовые системы.

В справочно-правовой системе «КонсультантПлюс», такие акты содержатся в разделах «Законодательство» («Версия Проф» и «Эксперт-приложение») и «Финансовые консультации» (письма – официальные ответы должностных лиц Министерства финансов РФ на вопросы по налогообложению, бухгалтерскому учету и т. д.).

Исследования по ряду направлений финансовой и финансово-правовой науки выходят на источники международного права. Основная масса международно-правовых норм облекается в форму международного договора – нормативного правового акта, регулирующего отношения Российской Федерации с иностранным государством или международной организацией.

Международные договоры называться по-разному: договоры, соглашения, конвенции, протоколы и т. д. Однако независимо от конкретного наименования, все они являются международными договорами (ст. 1 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).

Россия является правопреемницей в отношении всех договоров СССР, поэтому под международными договорами Российской Федерации понимаются также и международные договоры СССР. Как уже отмечалось выше, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В отдельных случаях международно-правовая норма может содержаться в актах международных организаций или даже принимать форму обычая.

Таким образом, систему международно-правовых источников финансового права составляют:

• многосторонние и двусторонние договоры, регулирующие вопросы сотрудничества в налоговой, валютной, кредитной и иных финансовых сферах;
  решения международных универсальных и специализированных (финансовых и кредитных) организаций (ООН, Международного валютного фонда, Совета глав СНГ и др.);
• решения наднациональных органов (например, органов Союзного государства России и Республики Беларусь) по вопросам союзного бюджета, унификации налогообложения и т. д.;
• общепризнанные принципы и обычаи международного права, используемые для регулирования финансовых отношений.

Официальным опубликованием международного договора Российской Федерации считается опубликование его текста в «Бюллетене международных договоров» или в «Собрании законодательства Российской Федерации» (ст. 30 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).

Для международных договоров СССР официальными публикациями являлись «Ведомости Верховного Совета СССР» и «Собрание постановлений Правительства СССР». Если документ не был опубликован в официальных изданиях, указывается источник его неофициального опубликования (включая справочные правовые системы).
В примере 3.8 приводится несколько описаний источников международного финансового права.

В области информационного обеспечения практической и исследовательской деятельности в области юриспруденции и финансового права, в частности, в течение последнего десятилетия произошли кардинальные изменения: сформировались справочные правовые системы на основе компьютерных технологий.

Сегодня трудно себе представить экономиста и тем более юриста, не умеющих пользоваться такими информационными системами. Курсы правовой информатики изучают практически на всех правовых факультетах. Много сделали для популяризации новых информационных технологий и сами разработчики справочных правовых систем.

В первую очередь это касается компании «КонсультантПлюс», организующей бесплатные тренинги и курсы для студентов экономических и юридических факультетов, а также предоставляющей свободный доступ к своим информационным системам в университетских медиатеках и правовых центрах публичных библиотек.

Таким образом, сегодня магистрант вооружен мощным информационным ресурсом в области юриспруденции и обучен правилам пользования современными справочными правовыми системами. Это, безусловно, существенно расширяет горизонты научного поиска, делает более основательной эмпирическую базу исследования в части правовых источников и ощутимо экономит время.