Предмет и пределы надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Предмет данного направления надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и уточнен в приказе Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. Согласно данному закону предметом надзора за исполнением законов является: а) соблюдение Конституции РФ; б) исполнение законов; в) законность правовых актов.

В ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве предмета надзора названо соблюдение только Конституции РФ. Однако, учитывая, что в каждом субъекте РФ действуют свои конституции или уставы как акты, имеющие высшую юридическую силу на территории субъекта РФ и в пределах его ведения, то следует сделать вывод, что помимо Конституции РФ предметом надзора за исполнением законов является и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

Определяя этот элемент предмета надзора, законодатель использовал понятие исполнение закона, между тем как в характеристике предыдущего элемента предмета использовалось понятие соблюдение Конституции РФ. В практике, да и в юридической литературе нередко оба эти понятия смешиваются или употребляются равнозначно, что не всегда точно отражает предмет прокурорского надзора.

Учитывая, что Конституция РФ (как и конституции и уставы субъектов РФ) хотя и является правовым актом прямого действия, тем не менее, как правило, требования ее конкретных статей дополнительно регламентируются другими законами (например, право на квалифицированную юридическую помощь – ст. 48, право на образование – ст. 43, право на судебную защиту – ст. 46 и др.), поэтому законодатель правильно, на наш взгляд, в данном случае использовал понятие соблюдение.

Что же касается исполнения закона как элемента предмета надзора, то здесь правильное употребление этого понятия зависит от содержания конкретного закона, чье исполнение проверяется прокурором. Как известно из основополагающих положений теории права, по одному из критериев классификации нормы права делятся на запретительные и регулятивные. В соответствии с этим делением, когда речь идет, о надзоре за исполнением (соблюдением) запретительного закона, например, ст. 171 УК, предусматривающей ответственность за незаконное предпринимательство, то правильнее употреблять понятие соблюдение данного закона. Если же речь идет о надзоре за исполнением регулятивной нормы права, например, об обязанности налоговых инспекций регулярно проверять исполнение налогового законодательства на предприятиях и организациях, то правильным будет применение понятия надзор за исполнением закона.

С одной стороны, они являются подразделениями федеральных министерств, комитетов или иных органов федеральной исполнительной власти (противопожарный надзор – в системе МВД, контрольно-ревизионное управление – в составе Министерства финансов, санитарный надзор – в системе Министерства здравоохранения, экологический контроль – в системе Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и т.д.).

Должностные лица. Это самый многочисленный вид объектов, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми является предметом прокурорского надзора. Критерием их определения является прежде всего то, что они на постоянной или временной основе исполняют (в пределах своей компетенции) функции перечисленных выше органов государственной власти.

Органы управления коммерческих и некоммерческих организаций. В процессе осуществляемой в стране перестройки и прежде всего в сфере экономики создано огромное количество различного рода негосударственных структур самых различных форм и назначений. Это открытые и закрытые общества с ограниченной ответственностью, акционерные компании, различного рода фонды, банки, фирмы, товарищества и т.д.

Объектами прокурорского надзора в этих случаях являются коллективные органы управления указанных коммерческих и некоммерческих структур. Их формы, состав, пределы компетенции также чрезвычайно разнообразны. Это советы директоров, правления, советы учредителей, дирекции и т.п. Главное в их характеристике то, что в их функции входит соблюдение Конституции РФ и обеспечение исполнения законов не только лично членами данных органов управления и самими органами управления, но и подчиненными или контролируемыми ими предприятиями, организациями, учреждениями;

Руководители коммерческих и некоммерческих организаций. К этой категории лиц, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми является элементом предмета прокурорского надзора, относятся лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях. При этом под управленческими функциями понимается выполнение этими лицами организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. К ним же следует отнести лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью.