Ограничения прав и свобод участковых уполномоченных полиции в социальной и экономической сфере

Деятельность, а следовательно, и сопутствующие ей ограничения прав и свобод участковых уполномоченных полиции установлены следующими правовыми актами: Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами «О полиции», «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О противодействии коррупции» и некоторыми иными нормативными правовыми документами.

Так, среди общегражданских прав особое место занимают политические права, обладание которыми является одним из важнейших элементов правового статуса любого гражданина. Под политическими правами подразумевают права, затрагивающие непосредственно политические интересы человека. Политические права и свободы выражают возможности индивида участвовать в политической жизни и в осуществлении государственной власти.

В этой связи считаем возможным присоединиться к мнению Е.А. Лукашевой, которая считает, что под политическими правами следует понимать обеспеченную человеку законом и публичной властью возможность участия (как индивидуально, так и коллективно) в общественно-политической жизни государства и осуществлении государственной власти.

Прежде всего следует учитывать, что с 1993 г. в Российском государстве произошло кардинальное реформирование всех сфер жизни, в том числе и реализации политических прав и свобод граждан. Именно поэтому в период продолжающегося процесса укрепления вертикали власти с одновременным становлением новых общественных и государственных институтов особенно остро встают вопросы реализации именно политических прав и свобод, а значит, и их правомерного ограничения.

Следует отметить, что международно-правовые акты ограничениям политических прав сотрудников правоохранительных органов не препятствуют. Так, в Конвенции Международной организации труда № 87 «О свободе ассоциаций и защите права на организацию» предусмотрено, что трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право создавать организации, а также вступать в них.

Вместе с тем статья 9 той же Конвенции устанавливает, что «национальное законодательство определяет, в какой мере гарантии, предусмотренные настоящей конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции». Подобные правовые нормы содержатся и в Конвенции Международной организации труда № 98 «Относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров».

Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 22 этого же документа, государство вправе вводить законные ограничения пользования правом на свободу ассоциации с другими лицами для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.

Ограничения политических прав участковых уполномоченных полиции, как и остальных сотрудников внутренних дел, выражаются в прямом запрете:

• на членство в политических партиях (ч. 2 ст. 7 ФЗ «О полиции»);
• на создание и деятельность политических партий и их организаций.

Кроме того, сотрудники органов внутренних дел не могут быть ограничены в своей деятельности решениями таких партий и общественных объединений, преследующих политические цели. Однако так было не всегда. Согласно Конституции СССР 1977 г., КПСС отводилась руководящая роль, данная партия являлась ядром политической системы.

Соответственно, членство в рядах КПСС поощрялось и служило необходимым элементом для замещения руководящих должностей. В настоящее время в условиях политического плюрализма ограничения политических прав данной категории граждан должны отвечать принципу беспристрастности, что означает обязанность сотрудников органов внутренних дел выполнять должностные полномочия на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам.

Следующим ограничением политических прав участковых уполномоченных полиции является запрет допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Фактически положение данной статьи ограничивает свободу слова рассматриваемой категории граждан. В данном случае введение указанного ограничения противоречит принципу соразмерности ограничений прав и свобод человека и гражданина, поскольку в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» п. 14 ст. 18 на сотрудника налагается обязанность соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Кроме того, в законодательные акты, регулирующие деятельность большинства правоохранительных органов, включен аналогичный прямой запрет на создание в их структурах политических партий и движений. Однако сложно объяснимым является отсутствие подобных ограничений в федеральных законах «О государственной охране» и «О внешней разведке», которым в то же время прямо запрещено членство в политических партиях, общественных объединениях и массовых движениях, преследующих политические цели.

Таким образом, приведенные примеры выразительно свидетельствуют о существовании серьезной проблемы формирования четкой позиции и ясных формулировок относительно понятия и содержания термина «ограничений политических прав и свобод» как большинства работников правоохранительных структур, так и сотрудников органов внутренних дел, в том числе участковых уполномоченных полиции.

Как следствие, возникающие разногласия правовых положений ведут к нарушению одного из первостепенных принципов системы права: обеспечение единства и внутренней согласованности правовых норм. Соответственно, при разработке социально-правового статуса участковых уполномоченных полиции следует определить степень и характер ограничений политических прав и свобод и установить конкретный единый их перечень.

Следовательно, к числу ограничиваемых в этой связи прав следует отнести: создание и деятельность в структуре органов внутренних дел (и иных правоохранительных органах) политических партий и их организаций, участие в политических акциях, если в результате может быть нанесен урон охраняемым Конституцией Российской Федерации ценностям.

В то же время участковые уполномоченные полиции «благодаря» своему специальному статусу ограничены не только в осуществлении политических, но и экономических прав. Известно, что одной из значимых предпосылок развития стабильных хозяйственных отношений в России стало закрепленное в Конституции Российской Федерации право граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

Однако ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» отсылает нас к ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая содержит ряд ограничений экономических прав, касающихся в том числе участковых уполномоченных полиции.

Так, в ч. 1 ст. 17 вышеупомянутого Федерального закона, посвященной запретам, связанным с профессиональной деятельностью, указано, что в связи с прохождением службы запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность.

Помимо этого, при поступлении на службу в органы внутренних дел гражданин, владеющий долями (пакетами акций) в уставном капитале коммерческих организаций, обязан передать эти доли (акции) в доверительное управление под гарантию государства. Это вытекает из смысла ч. 4 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Кроме того, участковые уполномоченные полиции не вправе получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.

Из всего многообразия ограничений экономических прав именно ограничение на занятие предпринимательской деятельностью способствует тому, что в действительности многие сотрудники органов внутренних дел, в том числе участковые уполномоченные полиции опосредованно занимаются предпринимательством, что еще более способствует коррупционности и сокрытию доходов от государства.

Кроме того, законодатель ограничил право участковых уполномоченных полиции на совмещение служебных обязанностей с деятельностью вне рамок органов внутренних дел, но предусмотрел совмещение обязанностей на службе в органах внутренних дел. Статья 34 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» так и называется «Совмещение обязанностей на службе в органах внутренних дел. Совместительство».

«Внутреннее» совместительство осуществляется лишь с согласия руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел либо уполномоченного руководителя, предполагая наряду с выполнением обязанностей по замещаемой должности в органах внутренних дел выполнять обязанности по иной должности в органах внутренних дел (совмещать обязанности).

Причем совмещение обязанностей на службе в органах внутренних дел допускается при условии, что это не влечет за собой ухудшения выполнения сотрудником органов внутренних дел обязанностей по замещаемой должности и не приводит к возникновению конфликта интересов.

Служба по совместительству участковых уполномоченных полиции дел возможна лишь на вакантных должностях рядового и начальствующего состава, а также на вакантных должностях сотрудников и работников в любом органе внутренних дел, подразделении, предприятии, учреждении и организации (в том числе по месту основной службы) в свободное от основной службы время.

При этом допускается совместительство в области педагогической, научной и иной творческой деятельности, которая не приводит к возникновению конфликта интересов и не влечет за собой ухудшение выполнения сотрудником обязанностей по замещаемой должности в органах внутренних дел.

Следует заметить, что педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Об осуществлении такой деятельности участковый уполномоченный полиции обязан уведомить непосредственного руководителя. Однако на практике разрешение участковым уполномоченным полиции работать по совместительству внутри ведомства чаще всего остается декларативным.

Кроме того, законодатель оставил право руководителям по основному месту работы аннулировать разрешение на работу по совместительству исходя из оперативной обстановки и условий службы, из чего следует, что работа по совместительству для участковых уполномоченных полиции дел может быть прекращена в любой момент.

Предусмотренная для участковых уполномоченных полиции возможность работы по совместительству лишь внутри системы органов внутренних дел России нуждается в разработке более понятного и открытого механизма реализации данного права.

Помимо ограничений политических и экономических прав участковых уполномоченных полиции, связанных с их специальным статусом, существуют ограничения и некоторых социальных прав. Государство, проявляя заботу об участковых уполномоченных полиции, приняло ряд нормативных правовых актов, регулирующих медицинское обеспечение данной категории граждан.

Так, установлено право участкового уполномоченного полиции, как и иных сотрудников органов внутренних дел, на бесплатную медицинскую помощь, бесплатное обеспечение лекарствами, другим медицинским имуществом по рецептам врачей в военно-медицинских подразделениях, частях и учреждениях.

С этой целью созданы ведомственные медицинские учреждения для обеспечения максимально эффективного механизма получения сотрудником органов внутренних дел качественной медицинской помощи.

В подобных случаях расходы по оказанию медицинской помощи возмещаются федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена подобная служба. В случае возникновения необходимости пройти специальное обследование требуется, чтобы поликлиника (МВДУВДГУВД) заключила договор с определенной медицинской организацией государственной или муниципальной системы.

Причем, если в разовом порядке иногда данные вопросы поддаются регулированию и ведомственная поликлиника выдает направление на специальное обследование, то гораздо сложнее добиться регулярного обследования, например раз в год, полгода и т.п. Безусловно, имеется возможность провести необходимые обследования и медицинские манипуляции за счет личных денежных средств сотрудника, но без компенсации соответствующих затрат ведомством.

Проблема отсутствия медицинских страховых полисов особенно острой является для женщин – участковых уполномоченных полиции. Поскольку в ведомственной поликлинике не осуществляют постановку на учет и патронирование беременных, то они вынуждены наблюдаться в женских консультациях по месту проживания.

При возникновении необходимости госпитализации в стационар в случае угрозы прерывания беременности либо при наступлении срока родов чаще всего приходится длительно оформлять договоры между ведомственной поликлиникой и муниципальным лечебным учреждением. При этом остается открытым вопрос ответственности в случае наступления у женщины преждевременных или срочных родов в процессе оформления документов.

Таким образом, сложившаяся в настоящее время система медицинского обслуживания в том числе участковых уполномоченных полиции не в полной мере обеспечивает необходимый уровень доступности и качества лечебно-профилактической помощи.

Однако решение изложенной проблемы путем обеспечения участковых уполномоченных полиции страховым медицинским полисом улучшит в лучшем случае лишь качество получаемой медицинской помощи, но не ее своевременность, поскольку доступ к специалисту в государственных и муниципальных медицинских учреждениях затруднен (например, получением талона на обслуживание, самозаписью и т.п.).

Кроме того, для бесплатного обеспечения участковых уполномоченных полиции лекарственными средствами (например, самыми распространенными) их возможно закупать в зависимости от эпидемиологической обстановки и времени года, а затем по мере необходимости выдавать бесплатно по рецепту врача. В случае отсутствия назначенных доктором медикаментов участковому уполномоченному полиции должны оплачиваться расходы на их приобретение.

Частью 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации гарантировано каждому право на социальное обеспечение. В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации равенство прав гарантируется без какой-либо дискриминации. В обществе сложилось мнение, что уровень социальной защиты, в том числе пенсионного обеспечения, участковых уполномоченных полиции очень высок, а система мер социальных гарантий соответствует степени риска, напряженности условий службы.

И в самом деле, не так давно пенсионеры органов внутренних дел считались надежно защищенными в социально-правовом отношении, поскольку пенсии существенно превышали размеры пенсий иных категорий граждан, а также регулярно индексировались одновременно с повышением денежного довольствия действующим работникам. Кроме того, на пенсионеров указанных органов распространялись многочисленные льготы.

Однако монетизация большинства льгот, исключение суммы продовольственного пайка из состава денежного довольствия, учитываемого для исчисления пенсий, привели к тому, что в настоящее время размер пенсии участковых уполномоченных полиции дел не превышает среднего предела пенсий по России.

До недавнего времени пенсионеры органов внутренних дел, в том числе участковые уполномоченные полиции, работающие по трудовому договору, не имели возможности получать страховую часть трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах.

Такие страховые взносы, уплаченные работодателем за застрахованное лицо, учитывались только при перерасчете трудовой пенсии, установленной по закону Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. № 173ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Сложилась парадоксальная ситуация, когда работающие пенсионеры участвовали в пенсионной реформе только в качестве доноров на этапе формирования страховой части индивидуального лицевого счета в Пенсионном фонде Российской Федерации.

Ведь, несмотря на поступление страховых вносов по обязательному пенсионному страхованию, эти денежные средства в виде страховой части трудовой пенсии по старости к пенсионерам данной категории не возвращались. Так, устаревшая система пенсионного обеспечения всех сотрудников органов внутренних дел пришла в противоречие с системой нового (страхового) пенсионного законодательства Российской Федерации, в которой отсутствовал правовой механизм, гарантирующий работающим по трудовому договору пенсионерам данного ведомства одновременно с получаемой государственной пенсией, также получение страховой части трудовой пенсии с учетом взносов, которые накопились на их личных счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации.

В 2008 г. был принят Федеральный закон РФ № 156ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения», в соответствии с которым пенсионеры правоохранительных органов при наличии у них условий для назначения трудовой пенсии по старости имеют право на одновременное получение страховой части трудовой пенсии.

Однако в соответствии с данным федеральным законом получение страховой части трудовой пенсии ограничено несколькими условиями: официальный страховой стаж – не менее 5 лет, величина легальной заработной платы и размер страховых взносов за страховой период.

В то же время в случае назначения пенсионеру – участковому уполномоченному полиции страховой части трудовой пенсии в страховой стаж не включаются периоды службы в органах внутренних дел, с учетом которой был определен размер его пенсии. Тем самым законодатель ограничил эту категорию лиц, получающих в период прохождения службы в органах внутренних дел дополнительные доходы по трудовым договорам, в праве на получение страхового стажа для назначения страховой части трудовой пенсии одновременно с получением выслуги лет, необходимой для назначения ему пенсии сотрудника органов внутренних дел.

Так, для получения страховой части трудовой пенсии введены жесткие ограничения по возрастному цензу: пенсионер органов внутренних дел должен достичь общегражданского пенсионного возраста, дающего основание для назначения трудовой пенсии по старости (60 лет – для мужчин и 55 лет – для женщин). При этом наличие у пенсионеров органов внутренних дел льготной выслуги лет (за службу в особых условиях: в удаленной либо особой местности, участие в боевых действиях и пр.) не учитывается.

Однако в период нехватки бюджетных средств в Российской Федерации сложилась практика повышения денежного довольствия участковых уполномоченных полиции за счет введения различных надбавок и дополнительных выплат, которая ограничивает при этом право пенсионеров соответствующего ведомства на соразмерное повышение пенсионных выплат, поскольку такие надбавки и выплаты не учитывались при расчете пенсий . Так, в 2007 г. были исключены правовые основания для выплаты либо учета при исчислении пенсии денежной компенсации взамен продовольственного пайка.

Законом РФ от 12 февраля 1993 г. № 44681 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» установлено, что пенсии, назначаемые сотрудникам органов внутренних дел, в том числе участковым уполномоченным полиции, исчисляются из денежного довольствия лиц рядового и начальствующего состава.

Для исчисления им пенсии учитываются должностной оклад, оклад по специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и ежемесячная надбавка или процентная надбавка за выслугу лет (стаж службы), включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия.

В настоящее время ч. 2 ст. 43 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. № 44681 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» установлено, что денежное довольствие сотрудникам органов внутренних дел учитывается при исчислении пенсии с 1 января 2012 г. в размере 54 процентов и, начиная с 1 января 2013 г., ежегодно увеличивается на 2 процента до достижения 100 процентов его размера.

Однако в настоящий момент действие этого положения приостановлено Федеральным законом от 14.12.2015 № 367ФЗ с 1 января 2016 г. до 1 января 2017 г. Этим же Федеральным законом установлено, что размер денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии, с 1 февраля 2016 г. составляет 69,45 процента от размера денежного довольствия. Таким образом, специфика службы участковых уполномоченных полиции в органах внутренних дел Российской Федерации, отличается установлением определенных ограничений в пользовании некоторыми общегражданскими правами и свободами.