Контроль в области использования и охраны вод

В новом ВК РФ предусмотрена статья “Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов”. При этом в ВК РФ 2006 г. не раскрыты различия между водным контролем и надзором, что может вызвать критические замечания. Очевидно, с течением времени такие различия могут быть выявлены на основе практики правоприменения.

Цель контроля за использованием и охраной вод – обеспечить правомерное поведение участников водных отношений, а также реализацию прав и обязанностей водопользователей.

В статье 36 ВК РФ 2006 г. определены задачи контроля, органы и лица, его осуществляющие, а также, что особенно важно, полномочия государственных инспекторов.

Следует отметить, что водный контроль направлен не только против нарушений договоров водопользования или условий специальных административных решений. У него есть другие, профилактические по характеру задачи: недопущение несанкционированного водопользования, обеспечение добросовестного проведения аукционов на право заключения договора водопользования.

Еще одна задача контроля – обеспечение особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения.

Важная задача водного контроля (или надзора), не указанная прямо в ВК РФ 2006 г., – привлечение к ответственности лиц, виновных в правонарушениях.

Как известно, контроль и надзор за использованием и охраной вод в рамках системы МПР осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

• за использованием и охраной водных объектов;
• за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;
• государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда и особо охраняемых природных территорий.

Отношения по использованию и охране вод подконтрольны как подчиненному МПР Росприроднадзору, так отчасти и Ростехнадзору, подчиненному Правительству РФ.

О названных органах приняты Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 “Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов”, от 30 июля 2004 г. N 400 “Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370”, от 30 июля 2004 г. N 401 “О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору”.

Ростехнадзор осуществляет не только функции по контролю и надзору, но и принимает нормативно-правовые акты в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с использованием и охраной недр, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики.

Итак, в полномочия Ростехнадзора входит контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики.

В этом смысле Ростехнадзор отвечает за некоторые стратегически важные аспекты функционирования водного хозяйства. В связи с передачей ГТС промышленного и энергетического назначения в ведение Ростехнадзора возникает вопрос, какие же гидротехнические сооружения относятся к компетенции системы МПР, а именно Росприроднадзору.

К их числу методом исключения следует отнести гидротехнические сооружения, обслуживающие сельское хозяйство, жилищно-коммунальный комплекс, водоснабжение.

Поскольку названные контрольно-надзорные органы взаимодействуют, то целесообразно устраивать совместные проверки и совместные контрольные комиссии. В частности, они могут быть при контроле и надзоре в целях обеспечения безопасной работы ГТС комплексного назначения (для разных отраслей экономики).

Административную реформу нередко критикуют, но образование двух контрольно-надзорных органов имеет под собой веские основания. Один орган при Правительстве РФ отвечает за наиболее важные аспекты безопасности, в частности, касающиеся водного хозяйства.

Другой орган – Служба при МПР отвечает только за правомерность природопользования, включая и водопользование. Природоресурсное ведомство (МПР) в любом случае должно иметь контрольно- надзорную службу, и чем последняя самостоятельнее, тем лучше. В свою очередь, Правительство РФ может опираться на независимый от министерств орган, отвечающий за безопасность.

Согласно новому ВК РФ, государственные инспекторы имеют право проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям.

Государственные инспекторы дают обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений, условий использования водных объектов и контролируют своевременное исполнение указанных предписаний. Стороны договора водопользования уведомляются в письменной форме о результатах проверок, выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Госинспекторы предъявляют физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов, а также подают иски в суд и арбитражный суд.

В помощь контролирующим органам привлекаются научно-исследовательские, проектно- изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случаях аварий на водных объектах.

Кроме того, государственные инспекторы осматривают и при необходимости могут задерживать суда и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором, либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов. Данное полномочие распространяется и на иностранные суда.

Очевидно, законодатель считает само собой разумеющимся право доступа инспекторов к местам водопользования и посещение хозяйствующих субъектов, осуществляющих водопользование. Поэтому-то в ст. 36 ВК РФ 2006 г. данное право отсутствует. Однако правовой нигилизм еще совсем недавно доходил до откровенного противодействия осуществлению контроля с целью скрыть злоупотребления.

В то же время остаются в силе нормы ст. 66 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды”, в котором предусмотрено право государственных инспекторов посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности вне зависимости от форм собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления контроля материалами.

Согласно ст. ст. 24, 25 ВК РФ 2006 г. перечни объектов, подлежащих федеральному и региональному контролю, и перечни участвующих в нем должностных лиц определяются соответственно полномочными органами государственной власти РФ или субъектов РФ.

В новом ВК РФ заложены предпосылки для регулирования водного контроля (надзора) в рамках правительственного и ведомственного нормотворчества (в данном случае – нормотворчества МПР). В них предстоит конкретизировать и довести до логического конца положения ВК РФ 2006 г. о контроле.

25 декабря 2006 г. было принято Постановление Правительства России N 801 “Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов”. Согласно данному акту, федеральный контроль и надзор доверен Росприроднадзору, далее назван круг должностных лиц этого органа, являющихся инспекторами по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.

В свою очередь, под федеральный контроль подпадают внутренние морские воды и территориальное море России, трансграничные водные объекты, поверхностные водные объекты на территориях двух и более субъектов РФ, водные объекты и их части, используемые для обороны страны и безопасности государства федеральными транспортом и энергетикой.

В этот перечень попадают также водные объекты – среда обитания анадромных и катадромных видов рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые природные территории федерального значения.

Федеральными органами контролируются водные объекты и их части, используемые: для нужд городов с населением в 100 тыс. человек и более;

для нужд предприятий и организаций, забирающих (сбрасывающих) воду объемом более 15 млн. куб. м в год.

В любом случае следует учесть, что проверкам Росприроднадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномоченные государственные или муниципальные органы, вступающие в договорные отношения. Речь идет о Росводресурсах, а также о соответствующих органах субъектов РФ (министерства, комитеты). Не должны выпадать из поля зрения Росприроднадзора и муниципальные органы.

Если же одна сторона договоров водопользования контролируется, а другая нет, то нельзя будет говорить о равноправии сторон договоров. Последнее нельзя допустить, так как  в настоящее время в глазах частных предприятий и организаций снижается доверие к такому инструменту регулирования, как договор с государством.

Согласно ст. 10 ВК РФ 2006 г., принудительное прекращение права пользования водным объектом наступает в случае его неиспользования, нецелевого использования или иного нарушения водного законодательства.

В свою очередь, выявив грубые, неоднократные и неустраненные нарушения договоров водопользования какой-либо из сторон, Росприроднадзор должен в судебном порядке инициировать расторжение или изменение договоров водопользования. Все приведенные возможности должны быть отражены в правительственных и ведомственных актах о государственном водном контроле.

При этом, согласно ч. 5 ст. 10 ВК РФ 2006 г., предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом должно предшествовать вынесение уполномоченным органом, заключившим договор, предупреждения водопользователю-нарушителю.

Контроль (надзор) в области водных отношений призван охватить вторичное водопользование, возникшее при передаче прав и обязанностей от одного лица к другому. При этом в отношении последнего только предстоит установить правила игры, о чем указывалось ранее.

С другой стороны, в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования не следует исключать наблюдение и ответственность генерального, “первичного” водопользователя – крупного хозяйствующего субъекта за поведением “вторичного”.

Смежные с контролем функции государственного управления (государственный водный реестр, сменивший кадастр, и мониторинг водного фонда) также должны быть урегулированы в постановлениях Правительства РФ. Упорядочение этих функций облегчит, в свою очередь, и осуществление водного контроля.

Поясним, что именно в реестре фиксируются права на водные объекты разнообразных хозяйствующих субъектов. При мониторинге водного фонда отслеживаются загрязнения и другие негативные воздействия на водную среду, что позволяет выявить эффективность охранных мер, принимаемых разными участниками водных отношений, а также разработать новые меры предотвращения негативных последствий.

Уже сопоставив данные водного мониторинга и реестра по компактному участку водотока, водоема или морской акватории, можно предположить загрязнителя.