Компетенция Государственной Думы

Основные полномочия Государственной Думы закрепляются в Конституции РФ, к их числу согласно ст. 103 Конституции относятся:

• дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
• решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
• заслушивание ежегодных отчетов о деятельности Правительства РФ;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
• объявление амнистии;
• выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Однако данный перечень полномочий палаты не является полным – ряд полномочий закреплен как в других статьях Конституции Российской Федерации (ст. 105, 125, 134), так и в законодательстве (например, назначение пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации или членов Национального финансового совета Центрального банка РФ). Вместе с тем магистральным полномочием парламента являются разработка и принятие законов в рамках законодательного процесса, процедура которого рассмотрена в 3-й главе.

Реализация полномочий Государственной Думы в государственно-управленческой сфере. Компетенция федеральных парламентов в назначении главы государства, руководителя правительства, формировании правительства в целом, а также назначении ряда должностных лиц напрямую отражает роль и место законодательного органа в системе государственных органов федерации.

Федеративные начала в деятельности федерального парламента по формированию высших органов государственной власти федерации проявляются не столь ярко, поскольку определяющей здесь является роль парламента в системе органов государства при конкретном способе осуществления государственной власти.

Важной закономерностью при формировании государственного аппарата является выбор федеративным государством президентской или парламентской формы правления, а также сложившийся политический режим. В президентской республике, например в США, Президент всегда будет более независим и автономен от влияния парламентских процедур, чем в парламентской республике (ФРГ, Италия).

Полномочия Государственной Думы в государственно-управленческой сфере можно условно подразделить на два блока: конституционные, которые закреплены в федеральной Конституции, и законодательные, которые не закреплены в Конституции, но зафиксированы в федеральных законах (назначение членов ЦИК, членов НФС Центробанка России). Тем самым видно, что законодатель расширяет полномочия первой палаты российского парламента и перечень конституционных полномочий является открытым.

Исходя из такой классификации, последовательно рассмотрим данные полномочия. Согласование кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации.
В соответствии со статьями 83, 103 и 111 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.

В случае внесения в Государственную Думу Президентом Российской Федерации предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ Председатель Государственной Думы незамедлительно извещает об этом депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом России кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Согласно ст. 145 Регламента Государственной Думы Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Перед обсуждением кандидатуры кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации отвечает на вопросы депутатов в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут.

По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов либо открытым голосованием, если большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы такое решение будет принято.

Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы, что оформляется постановлением Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Возникает вопрос – это должна быть другая кандидатура или Президент РФ вправе вносить на рассмотрение палаты одну и ту же кандидатуру?

На этот вопрос ответил Конституционный Суд РФ. Однако его позиция по этому вопросу выглядит весьма спорной. Суд подтвердил право Президента РФ представлять одну и ту же кандидатуру премьер-министра и во второй, и в третий раз в Думу для согласования.

В таком случае утрачивается смысл согласования кандидатуры главы Правительства России с Государственной Думой, которая ставится под угрозу роспуска и тем самым понуждается к даче согласия для назначения президентской кандидатуры. Примечательно, что трое судей Конституционного Суда выразили по этому делу особое мнение и это также свидетельствует о спорности данного решения.

Повторное рассмотрение представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Российской Федерации происходит в сроки и в порядке, которые предусмотрены Регламентом Государственной Думы. При этом важно подчеркнуть, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Доверие Правительству России. В соответствии со статьей 117 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ.
Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы.

Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Государственной Думы и списка депутатов Государственной Думы – инициаторов выражения недоверия Правительству Российской Федерации. В списке указываются наименования фракций, проставляются дата и личные подписи депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству Российской Федерации в недельный срок после его внесения. Председатель Правительства Российской Федерации, а в его отсутствие один из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия Правительству Российской Федерации.

В ходе обсуждения предложения о выражении недоверия Правительству Российской Федерации депутаты Государственной Думы задают вопросы Председателю Правительства Российской Федерации и другим членам Правительства Российской Федерации, высказываются за выражение недоверия Правительству Российской Федерации или против этого; преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций.

Председатель Правительства Российской Федерации или заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, исполняющий его обязанности, получает слово последним. В ходе обсуждения Председатель Правительства Российской Федерации и другие члены Правительства Российской Федерации могут получать слово для справки, но не более трех минут.

Обсуждение прекращается по предложению об этом, одобренному большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Если в ходе обсуждения указанного вопроса депутаты Государственной Думы – инициаторы выражения недоверия Правительству Российской Федерации отзывают свои подписи и при этом численность депутатов Государственной Думы, внесших предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации, становится менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос о выражении недоверия Правительству Российской Федерации исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.

Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству Российской Федерации большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается открытым или тайным (по решению Государственной Думы) голосованием.

Предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов, предусмотренного частью первой настоящей статьи.
В случае если Президент Российской Федерации не согласился с решением Государственной Думы о недоверии Правительству Российской Федерации и Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, наступают последствия, предусмотренные статьей 117 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
В соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству РФ.

Согласно ст. 153 Регламента палаты в случае, если Председатель Правительства Российской Федерации поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации в период внесения либо рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству Российской Федерации, первым рассматривается предложение депутатов Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ. Соответственно, поставленный Председателем Правительства РФ (премьер-министром) вопрос о доверии Правительству РФ рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения.

Таким образом, законодатель развел по времени процедуры рассмотрения вопросов о доверии, который инициируется депутатами, и отказе в доверии, который инициируется Председателем Правительства РФ, исключив возможные противоречия.

Отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности. В соответствии со статьями 103 и 114 Конституции Российской Федерации Государственная Дума ежегодно заслушивает отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Это новое полномочие палаты российского парламента, которое в декабре 2008 года было внесено в Конституцию РФ в форме Закона РФ о поправке к Конституции РФ. В литературе справедливо критикуется некоторая размытость отчетности Правительства РФ и предлагается установление конкретных критериев оценки парламентом деятельности Правительства РФ.

Регламент предусматривает, что ежегодно фракции направляют в Комитет Государственной Думы по регламенту и организации работы Государственной Думы вопросы о деятельности Правительства Российской Федерации. Срок представления вопросов в Комитет Государственной Думы по регламенту и организации работы Государственной Думы и количество вопросов от каждой фракции устанавливаются Советом Государственной Думы. Перечень вопросов от фракции утверждается решением фракции.

Комитет Государственной Думы по регламенту и организации работы Государственной Думы обобщает поступившие вопросы и формирует перечень вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства Российской Федерации, который направляет в Совет Государственной Думы.

Утвержденный Советом Государственной Думы перечень вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства Российской Федерации направляется в Правительство Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации.

Первый такой отчет состоялся в апреле 2009 года. 21 апреля 2010 года Председатель Правительства РФ выступил с очередным отчетом о деятельности Правительства РФ перед депутатами Государственной Думы <1>. 22 апреля 2014 года Председатель Правительства РФ выступил перед депутатами Думы с отчетом за 2013 год.

При рассмотрении ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства Российской Федерации. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации, высказывать свое мнение о деятельности Правительства Российской Федерации. При этом преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций. Процедура рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства России устанавливается Советом Государственной Думы.

По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума принимает постановление, проект которого готовит и вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы по регламенту и организации работы Государственной Думы.

Назначение отдельных должностных лиц. В Регламенте Государственной Думы установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины состава аудиторов, Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Уполномоченный по правам человека в РФ назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека.

Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного по правам человека, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. В список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека отклонена палатой, может быть предложена для нового рассмотрения та же или новая кандидатура.
В случае если в Государственную Думу было внесено более одной кандидатуры и в результате тайного голосования ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, могут быть предложены для нового рассмотрения те же или новые кандидатуры.

Повторное рассмотрение кандидатур проводится на ближайшем заседании палаты после получения ею соответствующего представления в порядке, установленном настоящей главой Регламента. После оглашения результатов голосования по кандидатурам на должность Уполномоченного по правам человека кандидат, набравший необходимое число голосов для назначения на должность Уполномоченного по правам человека, приносит присягу.

Приведение к присяге лица, назначенного на должность Уполномоченного по правам человека, производится председательствующим на заседании Государственной Думы. Текст присяги, приведенный в статье 9 Федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”, произносится Уполномоченным по правам человека вслух, стоя, положив руку на текст Конституции Российской Федерации. Принесение присяги удостоверяется подписью Уполномоченного по правам человека, проставленной под текстом присяги, с указанием даты ее принесения. Текст присяги хранится в Государственной Думе.

В соответствии со статьей 103 Конституции Российской Федерации и с Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” Председатель Счетной палаты Российской Федерации и половина состава ее аудиторов назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой.

Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты представляет Президент Российской Федерации. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту Российской Федерации фракциями, комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы.

Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты направляются Председателю Государственной Думы в срок, установленный Советом Государственной Думы по предложению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Предложения фракции, комитета Государственной Думы вносятся с приложением решения фракции, решения комитета Государственной Думы.

Предложения группы депутатов Государственной Думы, определенной частью первой настоящей статьи, вносятся с приложением списка депутатов Государственной Думы – инициаторов предложений о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты. В списке указываются наименования фракций, проставляются дата и личные подписи депутатов Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы не позднее чем за четыре месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты направляет поступившие предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты Президенту Российской Федерации.

Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты.

Представленная для назначения на должность Председателя Счетной палаты кандидатура предварительно рассматривается на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, который вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты.

Дата рассмотрения Государственной Думой вопроса о назначении на должность Председателя Счетной палаты устанавливается Советом Государственной Думы по предложению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Рассмотрение вопроса о назначении на должность Председателя Счетной палаты начинается с представления Президентом Российской Федерации либо по его поручению полномочным представителем Президента Российской Федерации в Государственной Думе кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты и доклада представителя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам о решении комитета по данному вопросу.

Кандидат на должность Председателя Счетной палаты выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов палаты.

По вопросу о назначении на должность Председателя Счетной палаты Государственная Дума принимает постановление. Назначение Председателя Центрального банка Российской Федерации производится на сессии Государственной Думы, ближайшей к моменту истечения полномочий Председателя Центрального банка Российской Федерации (Банка России). Кандидатура на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации представляется Президентом Российской Федерации.

Кандидатура на должность и вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка предварительно рассматриваются на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Председатель Центрального банка считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка решается по представлению Президента РФ, которое предварительно рассматривается на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. Решение об освобождении от должности принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов.

Выдвижение обвинения Президенту Российской Федерации. Регламент Государственной Думы регулирует порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Предложение о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думой, должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, а также обоснование его причастности к этому преступлению.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения.

Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя (избирается Государственной Думой), его заместителя (избирается на заседании самой комиссии) и 13 членов комиссии. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства фракций.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения против Президента, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом Государственной Думы.

Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. При наличии фактических обстоятельств для выдвижения обвинения комиссия утверждает его большинством голосов.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа своих депутатов Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности.

Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней и в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд и Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключений.

Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов палаты, она принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

Объявление амнистии. Регламентом Государственной Думы определяется порядок объявления амнистии. Оно осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии.

Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Государственную Думу и рассматривается ею в порядке, установленном Регламентом для внесения и рассмотрения законопроектов. Государственная Дума принимает постановление об объявлении амнистии большинством голосов от общего числа ее депутатов, которое подлежит официальному опубликованию в течение трех дней. Одним из последних таких постановлений явилось решение об амнистии в честь 65-летия Победы.

В Регламенте Государственной Думы также установлен порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, ратификации международных договоров Российской Федерации и порядок международного межпарламентского сотрудничества. Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты.

Международный договор Российской Федерации, подлежащий ратификации, вносится Президентом в Государственную Думу с проектом федерального закона о его ратификации, обоснованием целесообразности его ратификации и другими необходимыми документами и материалами.

Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет по подготовке договора к ратификации Государственной Думой, которому направляет его на заключение. Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляются в Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по договору Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией. Затем Дума принимает закон простым большинством голосов и направляет его в Совет Федерации в пятидневный срок.

Для реализации своих полномочий Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие ее позицию по общим или отдельным вопросам внешней политики России, а также по вопросам международных отношений в целом.

Таким образом, Государственная Дума, хоть и не обозначена в Конституции Российской Федерации нижней палатой, является первым и главным составляющим звеном российского парламента, где действительно не только принимаются законы, но и решается ряд важнейших вопросов государственной жизни.