Правовое положение собственности РФ за границей

Категории государственного имущества, находившегося за границей в различные исторические периоды существования Советского Союза, а затем РФ, не оставались неизменными.

В их число входило имущество, перешедшее в порядке правопреемства от Российской империи к советскому государству, а также имущество, перешедшее в порядке правопреемства от Советского Союза к Российской Федерации.

В Указе Президента РФ от 8 февраля 1993 г. “О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом” было заявлено, что “Российская Федерация как государство – продолжатель Союза ССР принимает на себя все права на недвижимую и движимую собственность бывшего СССР, находящуюся за рубежом, а также выполнение всех обязательств, связанных с использованием этой собственности”.

За границей находилось имущество, перешедшее к советскому государству после проведения им национализации.

После окончания Второй мировой войны значительную категорию советского государственного имущества за границей составляли так называемые активы, которые перешли к советскому государству в порядке репараций.

Передача СССР германских активов, а также активов бывших союзников Германии (в частности, Италии) была предусмотрена решениями Потсдамской конференции и Мирными договорами 1947 г.

За границей находятся различные категории имущества, входящие в состав государственной собственности.

Это имущество посольств, представительств РФ при международных организациях, консульств, торгпредств, вклады Центрального банка РФ и Внешэкономбанка, экспортные товары, временно находящиеся за границей морские и воздушные суда и т.д.

Развитие экономических отношений между Россией и иностранными государствами неизбежно приводит к увеличению объема этого имущества, и прежде всего товаров, вывозимых как для продажи, так и для экспонирования на различных выставках.

Активное культурное сотрудничество невозможно без организации за рубежом художественных выставок.

Имущество (движимое и недвижимое) может находиться за рубежом постоянно или временно. В состав этого имущества входят принадлежащие российскому государству ценные бумаги, доли и паи юридических лиц, находящихся за рубежом.

Значительную категорию имущества за рубежом составляет имущество Русской Православной Церкви, различных благотворительных организаций.

Правовое положение федеральной собственности, находящейся за рубежом, определяется как российским законодательством, так и законодательством страны места нахождения имущества, а также международными договорами РФ.

В отношении находящейся за рубежом российской государственной собственности следует различать собственность Российской Федерации (федеральную собственность) и собственность субъектов Федерации, а также имущество муниципальных объединений.

Может ли государственная собственность занимать за границей такое же положение, что и собственность, принадлежащая любому частному лицу?

Можно ли в иностранном государстве под тем или иным предлогом, в частности под предлогом мнимого неисполнения обязательств российских организаций, арестовать государственное имущество, находящееся за границей, продать его с публичных торгов или подвергнуть иным мерам принудительного характера?

На эти вопросы следует дать отрицательный ответ, поскольку собственность государства находится в особом положении – она пользуется иммунитетом.

Выше был рассмотрен вопрос об иммунитете государства и его органов. Иммунитет собственности тесно связан с иммунитетом государства, но может рассматриваться как самостоятельный вид иммунитета.

Иммунитет собственности государства заключается в особом режиме такой собственности, обусловленном особым положением субъекта права собственности – суверенного государства.

Иммунитет собственности государства, находящейся за границей, сводится к тому, что это имущество не может быть объектом насильственных мер со стороны того государства, где указанное имущество находится.

Собственность государства пользуется неприкосновенностью. Это означает, что она не может без согласия государства-собственника быть подвергнута принудительному отчуждению, аресту, секвестру и другим принудительным мерам; ее нельзя насильно удерживать на иностранной территории; она не должна подвергаться расхищению со стороны другого государства, его органов или частных лиц.

Таким образом, неприкосновенность собственности государства не ограничивается изъятием ее из-под действия принудительных мер судебного характера.

К ней не могут применяться и административные меры, она не может быть объектом взыскания по всякого рода внесудебным требованиям.

Иммунитет, которым пользуется собственность иностранного государства, делает недопустимым:

1) предъявление исков непосредственно к такой собственности (исков in rem в англо-американском праве);

2) наложение ареста на собственность для обеспечения любого предъявляемого к иностранному государству иска, связанного или не связанного с такой собственностью;

3) принудительное исполнение решения суда, вынесенного в отношении такой собственности иностранного государства.

При рассмотрении вопроса об иммунитете собственности английский ученый Дайси различает два случая. В первом случае собственность иностранного государства находится в руках представителя этого государства, пользующегося судебным иммунитетом, и потому иск направлен против суверена.

Во втором случае собственность находится в руках третьего лица, не пользующегося судебным иммунитетом, поэтому предъявление иска к такому лицу возможно.

Но даже в последнем случае, признает Дайси, “иск или процессуальное действие в отношении собственности (суверена) считается… иском или процессуальным действием против такого суверена”.

В законах некоторых государств (Великобритания, Австралия, Пакистан) предусмотрено, что иностранное государство не пользуется иммунитетом от разбирательства относительно:

а) любой доли этого государства в недвижимой собственности, находящейся на территории государства суда, ее владения или использования;

б) любого обязательства этого государства, возникающего из его доли в такой собственности.

Законодательные акты США, Австралии, Канады, Пакистана содержат норму о том, что иностранное государство не пользуется иммунитетом от разбирательства относительно любой доли этого государства в движимой и недвижимой собственности, возникающей путем наследования, дарения или собственности, являющейся бесхозяйной.

Однако за исключением случаев, прямо предусмотренных в праве отдельных государств и в международных соглашениях, на собственность иностранного государства не распространяется действие рассмотренного выше принципа “закон местонахождения вещи” (lex rei sitae), или, иными словами, в отношении этой собственности должны делаться изъятия из общего распространения на собственность иностранных лиц действия закона страны места нахождения имущества.

Эти положения должны полностью применяться к государственной собственности Российской Федерации в тех случаях, когда государство или его органы не дали согласия на применение соответствующих принудительных мер в отношении российского имущества.

В условиях широкого распространения в большинстве государств тенденции функционального (ограниченного) иммунитета существенное значение приобретает цель, назначение государственной собственности.

Вынесение судебного решения против государства не означает, что взыскание может быть обращено на любое государственное имущество, находящееся за рубежом.

Если имущество иностранного государства служит осуществлению суверенных функций, функций публично-правового характера, оно продолжает пользоваться иммунитетом и в странах, перешедших на позиции теории функционального иммунитета, если же имущество предназначено для коммерческих, торговых целей – на такое имущество иммунитет не распространяется.

Иммунитет собственности иностранного государства находит выражение и в том, что органы другого государства не могут входить в рассмотрение вопроса о том, принадлежит ли собственность иностранному государству, когда она находится в его владении, если иностранное государство заявляет, что имущество принадлежит ему.

Государство, в котором такое имущество находится, не может входить в рассмотрение этого вопроса.

В известном деле Лютера – Сегора английский судья совершенно резонно указал, что если Л.Б. Красин привез товары в Англию и объявил, что они принадлежат советскому правительству, то ни один английский суд не смог бы опровергнуть такое заявление.

Таким образом, если государство фактически обладает имуществом и заявляет, что имущество принадлежит ему, то в суде иностранного государства это обстоятельство не может подвергаться сомнению.

Это положение известно как доктрина акта государства. Она применялась в течение длительного времени в судебной практике ряда государств, и прежде всего в Великобритании и США. Доктрина акта государства исходит из того, что источником каждого акта государства является его суверенитет.

Поскольку принцип суверенитета – это один из основных принципов международного права, доктрину акта государства следует рассматривать как доктрину международного права.

Доктрина акта государства запрещает судам одного государства обсуждать законность актов другого государства и выносить решение об их недействительности.

В последние годы наметилась тенденция к умалению значения указанной доктрины и к ограничению сферы ее действия. Эта тенденция проявилась наиболее ярко в США.

В отношении правила об иммунитете необходимо отметить, что если имущество государства пользуется иммунитетом, то из этого не вытекает, будто это правило должно применяться во всех случаях, поскольку пользование иммунитетом является правом, а не обязанностью государства.

Государство не всегда может претендовать на такой иммунитет, а в ряде случаев может не ссылаться на иммунитет принадлежащей ему собственности.

Каждое государство само определяет режим государственной собственности, в том числе и Россия, т.е. она может передать часть этой собственности в полное хозяйственное ведение либо оперативное управление государственным юридическим лицам, закрепить за ними определенное имущество.

Предприятие, за которым имущество закреплено собственником этого имущества на праве полного хозяйственного ведения, является юридическим лицом и осуществляет в отношении этого имущества права и обязанности собственника.

В России оперативную работу по экспорту и импорту, как отмечалось, ведут внешнеэкономические объединения, созданные в различных правовых формах, в том числе и полностью или частично принадлежащие государству.

Поскольку подобное объединение или предприятие – это самостоятельное юридическое лицо и государство не принимает на себя ответственности по его обязательствам, оно не пользуется иммунитетами.

В ходе проведения экономических реформ в нашей стране право осуществления внешнеэкономической деятельности получили государственные промышленные предприятия. В отношении их полностью действует принцип раздельной ответственности государства и юридического лица за некоторыми изъятиями из этого принципа в отношении казенных предприятий.

Имущество объединения не пользуется иммунитетом в отношении предварительного обеспечения иска или принудительного исполнения решения только в том случае, если речь идет об обязательствах самого объединения или предприятия.

Если же истец требует наложить арест на имущество объединения по претензиям не к данному объединению, а к каким-либо другим государственным юридическим лицам или к самому государству, то на такое имущество взыскание обращено быть не может.

Российское государство в отношении такого рода взысканий может ссылаться на иммунитет государственной собственности, поскольку речь уже будет идти о взыскании в отношении государственного имущества вообще, вне зависимости от того, в чьем управлении это имущество находится.

Таким образом, государственная собственность, находящаяся в хозяйственном ведении или в оперативном управлении государственных юридических лиц, не пользуется иммунитетом в тех случаях, когда она рассматривается как предмет взыскания по иску к такому юридическому лицу.

Если же арест накладывается на это имущество как на собственность государства, в чем бы она ни заключалась и где бы она ни находилась, то подобная собственность уже не выделяется из общего фонда государственной собственности.

В этом случае такой собственности как собственности государства присущ иммунитет.

В решении французского суда 1993 г. о картинах Матисса из музея имени А.С. Пушкина и Государственного Эрмитажа было обращено внимание на то, что картины, находящиеся в этих музеях, относятся к федеральной собственности государства, а сами музеи осуществляют публичные функции.

Поэтому, как считал суд, музеи должны пользоваться судебным иммунитетом и иммунитетом от принудительного исполнения на равных основаниях с государством – Российской Федерацией.

После вынесения этого решения во Франции в 1994 г. был принят специальный закон, устанавливающий неприкосновенность культурных ценностей, ввезенных для показа на выставках.

Вопрос об иммунитете собственности иностранного государства часто возникает в связи с иммунитетом государственных судов, используемых для торговых целей.

К ним относятся:

1) собственность, включая любой банковский счет, используемая или предназначенная для использования при исполнении функций дипломатического представительства государства или его консульских учреждений, специальных миссий, представительств при международных организациях или на международных конференциях;

2) собственность военного характера или используемая или предназначаемая для использования при исполнении военных функций;

3) собственность центрального банка или иного финансового органа государства;

4) собственность, составляющая часть культурного наследия государства или часть его архивов и не выставленная или не предназначенная для выставления на продажу;

5) собственность, составляющая часть экспозиции объектов, которые представляют научный, культурный или исторический интерес, и не выставленная или не предназначенная для выставления на продажу (ст. 21).

Из КТМ РФ следует, что иммунитет в отношении ареста и в других случаях может предоставляться только военным кораблям и другим судам, находящимся в собственности государства или эксплуатируемым им и используемым только для правительственной некоммерческой службы, а также некоммерческим грузам, находящимся в собственности государства.

Российское законодательство определяет, какие государственные органы осуществляют управление этой собственностью, кто правомочен принимать решения о ее приобретении или отчуждении, сдаче в аренду или решать иные вопросы, относящиеся к компетенции собственника имущества.

Решения о приобретении в федеральную собственность недвижимого имущества за рубежом, а также ценных бумаг, долей, паев и акций в находящихся за рубежом юридических лицах за счет федерального бюджета принимаются Правительством РФ.

Оно также принимает решения о продаже, мене, залоге, дарении, изъятии такого имущества.

Сдача в аренду недвижимого имущества, закрепленного на балансе государственных предприятий и учреждений на срок до одного года, осуществляется ими самостоятельно, на срок до пяти лет – по согласованию с полномочным государственным органом (Минимуществом), а свыше пяти лет – по решению Правительства РФ.

Некоторые функции в этой области Указом Президента РФ от 23 октября 2000 г. были возложены на Управление делами Президента РФ.

Ему были переданы расположенные за пределами РФ служебные здания, сооружения, жилые дома, другое недвижимое имущество, находящееся на балансе федеральных органов исполнительной власти и их представительств в иностранных государствах, других государственных органов Российской Федерации (за исключением объектов, необходимых Министерству иностранных дел РФ для осуществления его функций).

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 октября 2000 г. было создано государственное унитарное предприятие “Госзагрансобственность”, на которое возложены задачи инвентаризации и управления собственностью РФ за рубежом (объекты собственности ранее управлялись десятками различных организаций и ведомств).

Имущество за рубежом, не используемое для размещения представительств федеральных органов исполнительной власти в иностранных государствах, других государственных органов и их сотрудников; расположенное за пределами России федеральное недвижимое имущество было передано в хозяйственное ведение этого федерального государственного унитарного предприятия для коммерческого использования такой собственности.

Таким образом, государство обеспечивает надлежащее использование этой собственности органами государственной власти, осуществляющими свои функции за рубежом, а остальные объекты недвижимости могут сдаваться в аренду, прежде всего российским компаниям, осуществляющим предпринимательскую деятельность в соответствующих странах.

В сентябре 2001 г. Правительство РФ утвердило Порядок распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами России.

После уплаты всех платежей, установленных российским законодательством и законодательством государства, где расположена недвижимость, соответствующие суммы должны направляться главным образом на цели, связанные с содержанием этого имущества.

Российское законодательство устанавливает также порядок участия РФ в находящихся за рубежом юридических лицах.

Учредителем и участником от имени России выступает полномочный государственный орган, которому предоставлено право по решению Правительства РФ вносить федеральную собственность в уставные капиталы таких юридических лиц (за исключением имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями на праве полного хозяйственного ведения).

Таким образом, только российское законодательство может определять порядок управления и распоряжения государственной собственностью, находящейся за рубежом.

Приведем пример из судебной практики ФРГ, подтверждающий актуальность этого тезиса.

Предметом рассмотрения суда в Берлине в декабре 1994 г. и в январе 1996 г. было дело о праве собственности на Российский дом науки и культуры (РДНК – бывший Дом советской науки и культуры) и о праве пользования земельным участком, на котором было построено это здание.

Дом был построен в соответствии с Соглашением, заключенным в 1982 г. между правительствами СССР и ГДР. В этом соглашении предусматривалось, что здание переходит в собственность СССР и что последнему передается исключительное, бессрочное и безвозмездное право пользования участком для застройки.

Соответствующие записи в отношении права собственности на здание и права пользования землей были внесены в поземельные книги сначала на имя СССР, а затем России.

В дальнейшем немецкие граждане создали общество с ограниченной ответственностью “Фридрихштрассе 176 – 179”. На основании нотариального договора этому обществу была передана собственность на здание и право пользования земельным участком.

Предметом рассмотрения суда стал иск Правительства РФ к обществу о признании договора недействительным.

Этот договор, а также некоторые другие нотариальные действия были совершены от имени Правительства РФ тогдашним министром печати и информации РФ, бывшим какой-то период времени одновременно заместителем председателя Совета Министров, или на основании выданных им доверенностей.

В этих доверенностях соответствующему лицу доверялось “делать всевозможные заявления и принимать таковые, заключать всякого рода договоры, прямо или косвенно” касающиеся собственности на здание и права пользования объектом, являющимся предметом спора, а также долевого участия РФ в обществе, созданном германскими гражданами.

Суд в своем решении исходил из того, что в отношении того, кто может распоряжаться имуществом РФ и, в частности, отчуждать его, подлежит применению российское право.

При этом суд сослался на Постановление Совета Министров СССР от 25 ноября 1980 г., согласно которому отчуждение зданий, находящихся за рубежом, могло осуществляться лишь с согласия Правительства, которое должно было выдаваться в официальном порядке, предусмотренном Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. и Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г.

В соответствии с этим российским законодательством даже лицо, занимавшее должность заместителя Председателя Совета Министров, не могло самостоятельно издавать распоряжение такого рода от имени Правительства.

Не имело права осуществлять такие действия и лицо, занимавшее должность руководителя организации, в оперативное управление которой было передано имущество.

Еще пример.

В течение длительного периода времени предметом рассмотрения арбитражных судов РФ разных уровней был вопрос о передаче долей в уставном капитале совместных российско-монгольских предприятий.

В уставном капитале совместных предприятий “Эрдэнэт” и “Монголросцветмет” (Монголия) российскому государству принадлежало 49%. Эти доли в уставном капитале совместных предприятий были при приватизации включены в уставный капитал открытого акционерного общества “В/О “Зарубежцветмет”.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ своим Постановлением отменил Постановление федерального арбитражного суда Московского округа исходя из того, что незаконным было решение о передаче 49% долей уставного капитала совместного предприятия и совместного объединения из государственной собственности в уставный капитал объединения в соответствии с распоряжением Госкомимущества России.

В связи с тем что передача долей в уставном капитале совместного предприятия “Эрдэнэт” и совместного объединения “Монголросцветмет” была произведена с нарушением действовавшего на момент приватизации законодательства.

Российская Федерация остается собственником своей доли уставного капитала указанных совместных предприятия и объединения согласно положениям межправительственных соглашений “О деятельности советско-монгольского совместного горно-обогатительного предприятия “Эрдэнэт” и “О деятельности советско-монгольского хозяйственного объединения “Монголросцветмет” от 5 июня 1991 г., которое было продлено в 2003 г.

Постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. было установлено, что при приватизации государственных предприятий закрепленное на их балансе имущество, находящееся за рубежом (в том числе ценные бумаги, доли, паи и акции в находящихся там юридических лицах), не подлежат включению в уставный капитал акционерных обществ, создаваемых в результате преобразования государственных предприятий и продажи на конкурсах и аукционах.